江涌 江苏警官学院法律系 副教授
关键词: 检察权/价值论/形而上学
内容提要: 司法权标准存在先验性，经不起追问；研究缺乏价值论的引导，忽视宪法的罗盘作用；缺乏以普遍联系的、发展的、矛盾发展动力观的唯物辩证法思想为指导，存在孤立、静止、片面地看待问题的形而上学倾向；缺乏实践论引导，比较法的运用过于简单，甚至将本体论当作方法论来对待。
近10年来，关于检察权的属性问题和法律监督的合理性问题，观点之分歧、对立，讨论之活跃、持久在刑诉法的研究中尚不多见。面对纷繁复杂、眼花缭乱的各种声音，有必要跳出学科的束缚，变换视角，冷静地进行哲理性反思。哲学虽然不是“科学的科学”，但以前提批判为思维特点的哲理性反思常常能够发现问题、解决问题。科学史上，“日心说”之于“地心说”，“进化论”之于“创生论”，“非欧几何”之于“欧式几何”，“相对论”和“量子力学”之于“经典物理学”，无不是对人们公认前提大胆批判的成果。因此，“大科学家必然是大哲学家，不是大哲学家难以成为大科学家。”[1]对于社会科学更是如此，马克思、康德、黑格尔、韦伯、哈贝马斯等耀眼的思想家无不更是大哲学家。当我们在研究中踯躅不前、彷徨困惑之际，哲理性反思也许会在混沌中带来灵光的闪耀，让我们眼前一亮。
一、反思之一：本体论的先验性问题
什么是检察权？面对这一本体性追问，归结起来，主要有司法权说、行政权说、司法权与行政权双重属性说、法律监督权说等四大观点。前三种学说基于三权分立的框架，姑且称之为三权分法。法律监督权说与三权分法的视角并不一样，分类标准也不相同，逻辑上倒也不存在冲突、矛盾之处，可以和前面的某一种学说并列。法律监督权论的提出并未终止司法权、行政权之争，如万毅博士就认为“探讨检察权以及检察机关的性质问题，主要是为解决检察权的独立性及其身份保障问题，因此，应当返回问题的始点，回归‘行政权——司法权’这一研究范式。”[2]于是，什么是检察权的问题就转换成什么是司法权的问题。
什么是司法权？司法权的界定标准是什么？持检察权是行政权的学者一般有两种标准，其一是认为“司法权是判断权”，其二是列举司法权的几个特点而将检察权排除在外。“司法权是判断权”的命题似乎并没有什么逻辑上的谬误，但是它能说明什么呢？法官审案固然需要判断，但检察官公诉难道就不需要判断？警察侦查破案难道不需要判断？笔者鲁钝，实在想不出什么样的权力行使不需要判断，立法、军事、外交、行政决策、行政裁决等，哪一样可以不做审慎判断而任意行事？司法权是判断权，是不是意味着需要判断的权力就是司法权呢？
在国内，不知从何时起，“司法权是判断权”的命题忽然成了一些学者的大前提。如有学者直接就在文章的开头写下：“在国家权力结构中，行政权与司法权虽然同属执行权，但两者大有区别。它们之间最本质的区别在于：司法权以判断为本质内容，是判断权，而行政权以管理为本质内容，是管理权。”[3]这大概是国内“司法权是判断权”的较早的权威性表达。至于命题的成立理由，该学者后来在其专著中写道：“‘司法权是判断权’的命题其实无需论证，因为它是一个事实，我们只是将它加以阐释；它是一个常识，我们只是把它加以强调；它是一个真理，我们只是将它加以重申。”[4]优美的排比句掩饰不住内容的空虚，“司法权是判断权”这一命题强烈的先验性跃然纸上。当然，也有学者对“司法权是判断权”的命题做了论述：“司法权之所以是一种判断权，是由以下两个因素决定的：（1）法律非经解释不能适用；（2）案件事实非经证据审查不能确定。”[5]（P9－11）据此标准，不仅检察权是司法权，就连公安机关的职权也是司法权，因为它们都要审查证据、解释法律。所以该论者在其“司法权的理论起点”这一论题最后只能含糊其辞地说：“因此，在这三种权力中，司法权有着最为典型的判断权形态。”[5]（P20）至于什么是“典型的”什么是“非典型的”，为什么“非典型的”权力就不是司法权等接踵而至的问题，论者没有给出答案。
在国外，“司法权是判断权”的命题似乎并没有明确的出处。汉密尔顿说过：“司法部门既无强制、又无意志，而只有判断。”[6]但他并没有说“司法权是判断权”，更没有认为其它权力不需要判断或者有判断的权力就是司法权。众所周知，汉氏所指的司法部门主要是美国的司法部门，并且，其所说“司法部门既无强制，又无意志”显然与事实相悖。将这样的带着“硬伤”的片言只语当作大前提，无疑有失严谨。有学者认为“对于司法权，托克维尔早在100多年就曾直接视为‘判断权’，也就是裁判权的意思。”[7]（P4）顺着论者的指引，详细查阅了托克维尔《论美国的民主》一书的相关章节。托克维尔说：“司法权的第一个特征，表现在所有国家都是对案件进行裁判。”[8]这其实说的是司法权的第一个特征是“案件裁判权”。而“案件裁判权”是不是就等于“判断权”？历史和现实表明，如何裁判案件，不同司法模式下差异甚大，绝不仅仅只是“判断”，并且，托氏没有任何地方说“判断”专属于司法权，而其它权力不需要“判断”。整篇文章，没有地方表达了“司法权是判断权”的命题，更看不出判断权何以成为界定司法权的标准理由。另外，有些学者列举的司法权的特征作为司法权界定的标准也令人困惑。比如有论者认为司法权应当具备终局性、中立性、独立性、消极被动性的特点。[9]还有论者认为司法权应当具备独立性、被动性、公开性、多方参与性、亲历性、集中性、终结性等。[7]（P13）然后将检察权与之比较，认为检察权不是司法权。比较两位学者列出的司法权特征，共同点是终局性、独立性、被动性。两学者的标准明显是针对审判权，且主要是美国的审判权设定的，其论证思路究竟是先有司法权标准，还是从审判权特征中倒推出司法权标准？并且，奇怪的是，公正性居然没有被列为司法权的标准，难道司法不以公正为显著特点？离开了公正，司法还有什么存在意义？可是一旦将公正性列为司法权标准，检察权就同时具备了司法权公正性、独立性两大特点，检察权的司法性是不是反而被强化？另外，如果严格以终局性、独立性、被动性为标准，将会发现符合标准者寥寥无几。英国的上议院是终审法院，法院权力的终局性不能完全成立，其独立性因此也不彻底，英国的法院因此还不能算作司法机关；法国、德国的法官在职权主义的模式下积极主动，明显不符合被动性特点，其法院当然不能算作司法机关；中国的法院积极主动，只有审判独立而无法官独立，有时审案法官还要听命于审判委员会，并且，法院居然还行使执行权，那就更不是司法机关了。那么，只有当下美国的法院才是司法机关，这恐怕有些太骇人听闻吧？即便如此，当美国法官按“藐视法庭罪”行使权力时，被动性似乎也不复存在，更遑论其创设判例之时，难道这世上原来没有司法机关？并且，据此标准，司法权又如何与仲裁权相区分呢？某种意义上说，仲裁权比司法权更具有独立性、被动性、终局性，而仲裁权与司法权的差异其实也不难发现，就是司法权具有国家强制力而仲裁权没有强制力。那为什么不把国家强制性列为司法权的标准之一呢？而一旦将强制性列入司法权特征，检察权无疑是具有国家强制性的，那么，检察权岂不更是司法权了？显然，学者的司法权标准不仅来路不明，而且客观性、逻辑性值得商榷，不能完全排除为了论证的需要，主观上刻意裁剪的嫌疑。
二、反思之二：价值论的缺位性问题
与其追问检察权的本质是什么而莫衷一是，不如厘清中国的检察权是什么，承载着什么样的价值与使命；与其在本体论的泥沼中挣扎，不如以价值论的视角重新审视中国的检察权。不难发现，法律监督权说跟三权分法的分类标准不同，法律监督是检察权行使所要达到的效果和目的，是一种价值性范畴，而三权分法其实是从检察权的行为方式上作的区分。研究检察权属于司法权或者行政权，主要解决的是检察机关应该按哪种权力模式运作的问题。显然，这是目的与方式的区分。因此，探讨法律监督权问题，无需与三权分法相联系。
关于检察权应不应该定位为法律监督权，争论同样激烈。尽管结论各异，但是论者们的研究路径却十分相似，通常是“国外如何、中国如何、历史如何、现实如何，所以应该怎样”的套路，即都是一种在休谟意义上的“从事实到应当”的路径。根据“休谟定理”，规范性的命题不可能基于纯粹的事实性陈述而获得理由。[10]即，不能从“事实”中推导出“应当”。既然法律监督是检察权存在的目的，那么，法律监督权其实就是属于“应当”这样一个价值性范畴，怎么可以仅从“事实”中推导呢？学者们这种“从事实到应当”的方法路径是不是有些单向和片面了呢？显然，价值论处于缺位状态。众所周知，价值是一种客体对主体需要的满足，所以，是否将检察权建构成法律监督权取决于我们这个国家的需要。理论上，众多思想家早就指出监督权力的重要性。弗里德里希·迈内克指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。人们可以将它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的。”[11]（P362）“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[12]（P154）现实中，权力滥用、权力腐败的现象时有发生，我国作为一个民主法治的社会主义国家，制约权力、监督权力是责无旁贷、义不容辞的。因此，我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，追求一种监督制约权力的价值完全具有正当性。我国1982年《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这种明确的宪法定位，已指明了检察机关建设、发展的方向。建构检察权、解释检察权，均应从法律监督的角度进行。但是，在后续的制度建设中并没有按照法律监督机关的标准赋予检察机关各种应有的职权。这种制度跟进的断裂，导致法律监督机关在很长一段时间里名不副实，给人一种法律监督就是诉讼监督的错觉，以至于有学者干脆主张“建立以公诉为龙头的检察职权体系。”[9]制度层面的不足导致检察人员在法律监督工作中也感到法律监督权偏软，实效不足。那么，当普通法律与宪法不一致时该如何应对？是修改宪法适应普通法律，还是完善普通法律支撑宪法？
波斯纳有句名言：“宪法创制者给我们的是一个罗盘，而不是一张蓝图。”[13]宪法作为根本大法，只能指引方向、表达价值，而不能像普通法律那样制定详细的制度规范。在我国，由于种种原因，人们包括有些上层立法者普遍缺乏宪法意识和宪政精神，所以在具体的法律制定中，缺乏紧扣以法律监督为主题的意识，导致大量法律中没有体现出法律监督的目的。但这些并不能证明宪法这个“罗盘”是失灵的，恰恰相反，社会转型中权力滥用、权力腐败的客观存在印证了当年制宪者的深谋远虑。宪法将检察权定位为法律监督权的规定，为我国监督、制约权力，反腐倡廉提供了现成的宪政资源。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[14]对普通法律尚且如此，对于宪法更应心怀信仰，当现实与宪法不一致之时，我们是轻言否弃宪法迁就现实，还是以宪法为指导改造现实？正如在大海之中，当航线偏离了罗盘的方向时，我们应该是扔掉罗盘按原来的路线继续向前，还是应该按罗盘的指引调整方向？答案不言而喻。
三、反思之三：认识论的形而上学问题
如何认识检察权？如何认识检察权在各国的外在表现及其内在原因？面对这一问题，有着唯物辩证法和形而上学这两种不同的认识方法和思维方式。“唯物辩证法用普遍联系的观点看世界，形而上学则用孤立的观点看世界；唯物辩证法用发展变化的观点看世界，形而上学则用静止不变的观点看世界；唯物辩证法认为矛盾是事物发展的动力，形而上学则否认矛盾的存在。”[15]而如今我国的检察权研究中，有某些形而上学的倾向。
第一，缺乏普遍联系的意识，孤立地看待检察权。检察制度不是孤立的，从法治的角度看，它既是我国的诉讼制度的重要组成，也是我国司法制度的基本部件，同时还是我国宪政制度的有机构成。而从政治的角度看，它不仅是国家惩治犯罪、保护人权的权力运行机制，还是国家防治腐败、统一法制的权力监督机制，是人民当家作主为理念的民主、法治国家制度体系中的必要组成部分。对检察权的研究，不应该也不可能脱离这一大的制度背景。那些认为应当将检察机关简化为公诉机关的观点，显然仅将视野局限在刑事诉讼这一狭窄的领域。这些论者的主要依据往往是英美的检察制度，而不顾不同国家之间政治、法制、社会等客观方面的巨大差异。孤立的视野必然是片面的。孟德斯鸠在谈论“法的精神”时早就说过：“法律应该同已建立或将要建立的政体的性质和原则有关系……法律应该和国家的自然状态有关系……法律应该和政制所能容忍的自由有关系；和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。最后，法律和法律之间也有关系，法律和它们的渊源，和立法者的目的，以及和作为法律建立的基础的事务的秩序也有关系。”[12]（P6－7）
不少人对于法律监督的理解也很孤立、片面。其一，将法律监督的方向片面地理解为“上级监督下级”。如有论者说：“法理上，法律监督权的内部构造和运作机制表现出两个最显著的特征，即上下性和单向性。在权力位阶中，监督者必定处于上位，被监督者必定处于下位，相互之间的法律地位是非平等的；法律监督行为是针对被监督行为的违法性而实施的法律行为，监督者可以监督被监督者，而被监督者却不能反监督监督者。”[16]这种逻辑显然与我们的日常经验相悖。试想，监察部是行政监察机关，专门从事监督活动，难道它就比其它部委乃至比国务院的法律地位还高吗？事实上，监督至少有三个向度，即上级对下级的监督，平等主体之间的监督，下级对上级的监督。“上级对下级的监督是为了行使管理权，因而具有管理的功能；平等主体之间的监督是为了相互制约，因而具有制衡的功能；下级对上级的监督则是为了提请上级注意自己的行为，具有提示的功能，同时，作为一种民主权利，具有参与管理的功能。”[17]不同向度的监督虽然具体目的并不相同，但根本目的却是一致的，就是防止国家权力的滥用。其二，对于国家的权力监督系统视而不见，将法律监督片面地、孤立地理解为国家唯一的监督机制。有论者说：“谁来监督监督者？这是检察法律监督模式最根本的制度性缺陷。”[16]其实，我国的权力监督系统是多方位、立体的，绝不仅仅只有法律监督这一种机制。并且，法律监督权本身也是受实体法规范、程序法制约的，是一种有限度的、程序性的权力。检察官在公诉活动中监督法官，但检察官自身也受法官的制约，最明显的在于检察官的权力被限定为程序启动权和建议权，实体处置权、决断权主要还是掌握在法官手里。另外，还受被告及其辩护人、受害人以权利方式制约。此外，还有人大监督、政协监督、媒体监督、舆论监督等，检察官如果是党员的话，还要接受党纪监督。置如此严密的监督系统于不顾，担心法律监督权异化为绝对权力不免有些杞人忧天。
第二，缺乏发展意识，静止地看待检察权。我国的检察制度创立时间并不长，文革中还曾经中断，在制度建设、发展的过程中出现某些问题很正常。出现了问题，是研究、解决问题完善制度，还是全盘否定另起炉灶？关键看制度存在的根本条件有没有消失，凸显的问题是否无法解决。我国的检察制度，其存在基础是我国人民当家作主的“议行合一”的政治体制，显然没有任何变化，同时，没有任何证据证明我国的刑事诉讼运行无效或者明显不公，因此，另起炉灶的设想既不严肃，也不认真。事实上，我国检察制度出现的问题都是发展中的问题，都是可以通过研究加以解决的问题。比如，检察机关行政色彩较浓的问题，可以通过加强检察独立的制度保障来解决；对于公诉人当庭监督可能影响法官中立的问题，完全可以通过规范检察机关的监督方式加以解决。不止我国的检察制度应该根据实践动态的改革、完善，其它国家的检察制度也经常作改革完善。不仅检察制度如此，各国大的司法制度的改革同样也处于进行时状态。纵观各国检察制度、诉讼制度，遇有问题即重起炉灶的做法未尝有闻。
第三，缺乏矛盾的发展动力观，错误地对待矛盾。检察机关的法律监督权和法院的独立审判权其实就是一对对立统一的矛盾。法律监督的目的在于防止法官滥用权力，防止司法腐败、司法不公，而独立审判的目的在于防止法官审案受到非法干涉，妨碍司法公正，显然，二者的目的具有同一性。斗争性则表现为检察机关的法律监督行为可能非法干涉法官的独立审判。这显然不是无法调和的矛盾。法官独立审判并不是不接受任何监督，法官同样要接受各种制度的制约，防止司法腐败、司法不公，这就使对于审判的法律监督有了存在的基础。关键在于合理设计法律监督的方式及具体的权限。现在已经从当庭监督改革为庭外监督，有效缓解了控审之间的紧张关系。这就是矛盾推动发展的鲜活例证。另外，矛盾的普遍性告诉我们，即使我们畏惧矛盾、回避矛盾，或全部照搬某些西方国家的模式，矛盾照样存在。邯郸学步、淮橘为枳的教训在我国的法治探索进程中并不少见。孟德斯鸠在周游列国后感叹：“为某一国人民而制定的法律，应该是非常适合于该国的人民的；所以如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话，那只是非常凑巧的事。”[12]（P6）
四、反思之四：方法论的简单化、错位性
如何改革、完善我国的检察制度？以实践为检验标准，从实践中来到实践中去，在理论与实践的动态循环中，不断丰富、完善我国的检察制度无疑是正确的方法论。遗憾的是，当下的检察权研究借助实证方法的很少，尤其对于那些语出惊人的批判者们，笔者从未见到有谁通过实证的方法去证明：因为检察机关同时是法律监督机关，所以刑事案件的法官就因此而枉法裁判了，或者刑事诉讼明显不公正了。检察官的存在是不是司法不公、司法腐败的原因？要证明这一点其实很简单，只要比较一下刑庭法官与非刑庭法官“出事”的数字即可见分晓，如果明显高于非刑庭法官，那么结论将变得可信起来。没有任何批判者提出过此类数字。想到这一点很难吗？显然不是。从媒体报道的情况看，“出事”的法官却主要不是刑庭的法官，这些非刑庭的法官下有最基层法院的审判员，上有各级法院的领导。这些是不是反过来证明：检察官的在场正是刑庭法官“出事”少的原因所在？
比较是法学研究的重要方法之一，但比较必须客观、全面。有些学者常以美国为例，认为美国抗辩式的刑事诉讼非常公正，而美国的检察官只是诉讼的当事人而不是法律监督者。事实上，美国人自己却清醒得多。以法律现实主义著称的美国大法官弗兰克对美国的诉讼制度中的“富人游戏”、“司法竞技”现象进行了深刻的批判：“一句话，律师的目标是胜诉，也就是说在斗争中赢得胜利，而不是帮助法院发现事实。”“我们现在的审判模式好比是在一位外科医生做手术的时候，往他的眼睛里撒胡椒粉。”“即使有了世界上最优秀的律师，如果开庭之前没有足够的资金来支持案件所必需的证据调查，一个人可能还是会输掉他本来应当胜诉的案件。”[18]另一位美国大法官弗里德曼在其《法律制度》中多次坦言美国法官的阴暗面，比如“一份底特律交通法院案件的研究发现某人如果穿脏而皱的工作服上法庭比穿笔挺的西服上法庭更有可能被法官投入监狱。”“被告是受害人，法院官僚主义只关心把工作干完，他们处理人就像肉类加工厂处理牛肉。”[19]显然，美国大法官的切身感受打破了美国的司法神话。这给我们对简单比较的研究方法敲响了警钟。
还有更为糟糕的研究方法，这就是将本体论范畴的探讨延伸到方法论之中。关于检察权的本质按三权分法有司法权说、行政权说、司法权与行政权双重属性说等观点。这三种学说哲学上都是一种“理念论”，如果仅作本体论的追问，问题也不大，但学者们却是将其当作方法论来研究，因此，不可避免地带有本质主义、整体主义的缺陷。“理念”的概念，源自柏拉图，是指心灵的眼睛看到的东西，是一种为人理智所认识但又外在于理智的存在，是事物的原型，人们对“理念”的认识、掌握，只能通过“分有”、“摹仿”的途径实现。[20]表面看，“理念论”追问的是检察权的本体论问题，但是，寻找本体只是手段与工具，真正目的仍是通过证成检察权的某种“本质”去引领检察制度的改革与创新。“理念论”事实上转换成了方法论。这一看似不经意的转换，隐藏了难以克服的缺陷，这就是：将部分特征误读为本质，以偏概全，排斥本质以外的特征。
尽管对检察权的本质属性争议很大，但学界对检察权兼具司法权与行政权的特征分歧并不大。这就是检察权同时具备司法权的独立性、公正性特点和行政权的主动性、组织性特征。既然检察权同时具备司法权与行政权的主要特征，将其所谓的“本质”硬性纳入其中的一种难免显得牵强附会，因此，双重属性说相对客观些。但是，将检察权“本质”定性为兼具司法权、行政权的“双重属性”无疑又与“本质”之概念相矛盾，哪里有双重的“本质”呢？“本质”作为事物的原型，也就是“理念”，自然纯之又纯，不应该与其他事物的原型相混淆。一旦混淆，说明所寻找到的“本质”并非真正的“本质”。林钰雄教授就说：“平心而论，司法官署说（即双重属性说）与其说是理论上解决了争论百年的行政官—司法官之争，毋宁说是跳出此一争论的思考窠臼，因为本说并未真正回答传统的提问方式，也不认为此种提问方式有何重大意义或可资解决何等问题。”[21]
以部分特征为本质，实际上就是以局部代替整体、以个性代替共性、以特殊代替普遍。论者在得出“本质”的结论后，再从“本质”出发，将与“本质”不符合的其他特征“改革”掉，即是“理念论”的全部思路!这其实是以事物的一部分特征为依据，去否定、取代事物的另一部分特征。这无异于管中窥豹，盲人摸象，只能误入歧途!这在检察权的研究中表现得淋漓尽致。如主张行政权说的学者，一般先预设司法权的几个特征，如终局性、独立性、被动性等，而检察权只符合独立性这一个特点，不符合终局性、被动性其余两个特点，于是推导出检察权不是司法权，由于三权分法的非此即彼性，检察权只能是行政权，进而主要按行政权的要求作重构。既然只是行政权，独立性特点也不必保留了，司法职能、法律监督职能同样也应淡化、取消。这种纯粹思辨的方法论可以休矣!
大理白族自治州人民政府办公室关于印发《大理白族自治州城市居民最低生活保障工作细则》的通知
云南省大理白族自治州人民政府办公室
大政办发〔2006〕14号
大理白族自治州人民政府办公室关于印发《大理白族自治州城市居民最低生活保障工作细则》的通知
各县市人民政府，州级国家行政机关各委办局（司行社区）：
《大理白族自治州城市居民最低生活保障工作细则》已经州十一届人民政府第39次常务会议研究同意，现予印发，请认真贯彻执行。
二○○六年二月九日
大理白族自治州城市居民最低生活保障工作细则
第一章 总 则
第一条 为保障城市贫困居民的基本生活，加强全州城市居民最低生活保障工作制度建设，进一步推进低保工作的法制化、规范化进程，根据《城市居民最低生活保障条例》、《云南省城市居民最低生活保障办法》和《云南省城市居民最低生活保障工作规程》（以下简称《条例》、《办法》和《工作规程》)，结合本州实际，制定本工作细则。
第二条 在本州行政区域内实施城市居民最低生活保障制度，必须遵守《条例》、《办法》、《工作规程》和本工作细则。
第三条 城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合，鼓励劳动自救的方针，努力实现将所有符合条件的城市贫困居民都纳入保障范围的目标。
第四条 城市居民最低生活保障制度实行各级人民政府负责制。县级以上民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的审批工作。乡（镇）人民政府负责城市居民最低生活保障的具体审核工作。管理审批机关可以委托社区居委会（村委会）或企业工会负责本辖区或者本企业城市居民最低生活保障的日常管理工作。财政、统计、计划、审计、人事、劳动和社会保障等部门应当按照各自职责，共同做好城市居民最低生活保障工作。
第二章 保障对象的确定
第五条 持有我州非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员按家庭收入计算，人均月收入和实际生活水平低于当地城市居民最低生活保障标准的，不论其年龄、职业、健康状况如何、是否在城镇居住、所在单位何种性质，都应纳入当地城市居民最低生活保障范围。
对已故原工商业者无工作的配偶，可按当地城市居民最低生活保障标准全额发放生活费。
第六条 本办法所称家庭成员，是指户主和与其共同生活的下列人员：
1、配偶、子女（包括从本地到外地就读的子女）、父母；
2、具有法定的赡养、抚养、扶养关系的祖父母、外祖父母，孙子女、外孙子女，兄弟姐妹；
3、县级以上民政部门依法认定的其他人员。
第七条 有以下情形的人员不能享受城市居民最低生活保障待遇：
1、拥有非维持家庭基本生活需要的汽车、摩托车、手机等高档消费品的；
2、有购买股票等其它投资行为的；
3、出资安排子女择校就读的；
4、在就业年龄内有劳动能力的人员，无正当理由一年内经两次以上介绍就业而拒绝就业的和一月内两次以上不参加社区组织的公益性劳动和活动的；
5、对于核查过程中遇到的如存款数量无法明确，隐性收入无法核定，尽管人均收入低于当地居民最低生活保障标准，但实际生活水平明显高于当地居民最低生活保障标准，经乡镇或社区（单位）评议委员会表决不应纳入的；
6、出资购买商品房、新建房或对住宅进行高档装修的；
7、因吸毒、赌博、卖淫嫖娼和有其他违法行为在司法机关处罚期间的。
第三章 家庭收入核定
第八条 城市居民申请享受最低生活保障待遇，其家庭收入按提出申请之月前连续3个月的家庭月人均收入计算。
第九条 本办法所称家庭收入，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和。应计入的家庭收入：
1、各类工资、奖金、津贴和其他劳动所得；
2、一次性安置费、经济补偿金或生活补助费；
3、离退休金、基本生活费、失业保险金；
4、存款及利息、有价证券及红利；
5、特许权使用收入、租赁收入、继承收入、赠与收入；
6、赡养费、抚养费、扶养费；
7、偶然所得收入及其它应计入的家庭收入。
第十条 不应计入的家庭收入：
1、对国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予的鼓励金和荣誉津贴；
2、优抚对象的各种抚恤金、补助金、护理费、保健金；
3、为解决在校学生就读困难，由政府和社会给予的补助金；
4、因工（公）负伤职工的护理费；
5、在职人员按规定由所在单位代缴的住房公积金及各项保险统筹费。
6、独生子女保健费；
7、丧葬费。
第十一条 赡养费、抚养费和扶养费的计算方法：
1、有协议、裁决或判决的，按照协议、裁决或判决的数额计算；
2、没有协议、裁决或判决的，家庭人均收入在当地低保标准15倍（保障标准×15）以下的，视为无赡养、扶（抚）养能力；家庭人均收入超过当地低保标准15倍以上的，赡养、扶（抚）养费按超过部分计算。
第十二条 对于领取一次性经济补偿金并与企业解除劳动关系的职工，在申请最低生活保障待遇时，其家庭收入的计算方法，应从领取的经济补偿金中扣除该职工从解除劳动关系之日到法定退休年龄期间应缴纳的养老保险费，扣除后，将结余部分按当地最低生活保障标准和家庭人口进行分摊，计算出可分摊的月数，在可分摊的月数内，该家庭不应当享受最低生活保障待遇；如果补偿金的结余部分为零或负数，则一次性补偿金不再计入家庭收入。
具体计算方法是：
距法定退休年龄内应缴纳的养老保险费＝距法定退休年限×现本人月工资数额×征收养老费比例×12（月）。
经济补偿金的结余部分＝一次性经济补偿金－距法定退休年龄内应缴纳的养老保险费。
经济补偿金结余部分应分摊的月数＝经济补偿金的结余部分÷（当地最低生活保障标准×家庭人口数）。
对于除养老保险费外不确需扣除的其它社会保险费，由各县市按照上述原则办理。
第十三条 因城建、危改、拆迁一次性领取住房拆迁补偿费的人员，申请享受低保待遇时，购买住房后有结余金额的，将结余部分按当地最低生活保障标准和家庭人口进行分摊，计算出可分摊的月数，在可分摊的月数内，该家庭不应当享受最低生活保障待遇；如果结余部分为零或负数，则住房拆迁补偿费不再计入家庭收入。
第十四条 因建设征地由农业户口转为非农业户口，领取一次性安置补助费的人员，申请低保待遇时，已缴纳社会保险费且无结余金额的，其安置补助费不计入家庭收入；有结余金额的，将结余部分按当地最低生活保障标准和家庭人口进行分摊，计算出可分摊的月数，在可分摊的月数内，该家庭不应当享受最低生活保障待遇。
第十五条 领取一次性补偿费用人员，在一次性补偿费用按低保标准可分摊月数内，因病、灾等特殊情况将一次性领取的经济补偿费提前用完，生活确有困难的，可提供真实准确证明材料申请享受城市低保待遇。
第十六条 对在就业年龄段内的人员，申请人在如实申报实际收入的前提下按照实际收入计算，不能因其有劳动能力而计算虚拟收入。
第十七条 对连续六个月以上未领到或未足额领到应得工资或最低工资、下岗职工基本生活费、失业保险金和养老金的人员，在其申请低保待遇时，一律按实际收入计算。
属于长期未领到或未足额领到工资的职工，要由其单位工会和职工代表大会审议后，由企业法人签章后报经当地企业主管部门认定并出具证明；属于下岗职工、失业人员和退休人员，由所在地劳动部门或社会保险经办机构负责出具有关证明。
第十八条 尚未退出承包地的农转非家庭申请低保待遇，应将当年土地收入计算在家庭收入中。居住农村的农转非家庭，应当参照当地农村人均基本生活水平标准确定差额补助金额。
对于同一家庭成员既有非农业户口又有农业户口的，根据全部家庭成员总收入计算家庭人均收入，城市户口人员按当地城市低保标准进行差额补助。
第四章 城市低保的申请与审批
第十九条 城市低保的申请和审批坚持动态管理和按季审批、按月发放的原则。城市低保待遇的申请：由户主本人向户籍所在地的社区居委会或企业工会提出书面申请，并出具共同生活家庭成员的户籍、身份证复印件、收入状况等证明材料，填写《大理州城市居民最低生活保障补助金审批表》。
第二十条 城市低保待遇的审核审批：
1、社区居委会（村委会）和企业工会受理申请后，应当在7天内对申请人的家庭成员的户籍、收入状况进行调查取证，加注被调查人意见，认为符合条件的，在社区（村委会）或企业生活区的公共场所张榜公布，群众无异议后，将审批表和相关证明材料及时上报乡（镇）人民政府或企业主管部门。
2、乡（镇）人民政府或企业主管部门对上报的《审批表》和相关证明材料进行审核后，及时将符合条件的《审批表》和相关材料报送县级民政部门。
3、县级民政部门对上报的申请表和相关材料进行审核，符合条件的，必须在规定时限内办结审批手续，并经乡（镇）人民政府或企业主管部门通知社区居委会（村委会）、企业工会将发放金额张榜公布。张榜公布的内容包括户主姓名、共同生活家庭人口数、补助金额、民政部门的监督电话，公布时间不得少于3天，对公布对象有异议的，要重新审核。
4、城市低保待遇的审核审批应当自申请人提出申请之日起在一个季度内办结。对不符合条件的，应当在30日内通知申请人，并说明理由。
第二十一条 申请人对家庭收入核算有异议的，可以直接向乡（镇）人民政府或县（市、区）民政局提出。乡（镇）人民政府或县（市、区）民政局应当自接到异议之日起30日内核查完毕，情况属实的及时纠正。
第二十二条 保障对象在领取保障金的同时，应当及时通过社区居委会（村委会）和企业工会向乡（镇）人民政府（企业主管部门）申报收入和家庭成员变化情况；主动接受政府相关部门的调查核实工作，并应积极参加由社区组织的诸如治安值班、打扫公共卫生、照顾孤老对象等公益性社会劳动。乡（镇）人民政府（企业主管部门）和社区居委会（村委会）和企业工会每季度应对保障对象家庭收入和人口变化情况进行重新核实，根据核实情况及时办理延续、提高、降低或终止最低生活保障待遇的手续。
第二十三条 保障对象在执行同一城市低保标准的县级区域内迁移的，由乡（镇）人民政府办理保障待遇迁移手续，不再重新履行申请审批程序；在执行不同的城市低保标准的县级区域内迁移或跨县级区域迁移的，持县级民政部门的证明，到迁入地重新履行申请手续，管理审批机关可酌情简化审批程序。
第二十四条 对于人户分离的困难家庭，按照属地管理原则，应在户籍所在地提出申请，申请人居住地乡（镇）人民政府要协助做好调查取证工作，并将有关证明提供给申请人户口所在地的乡（镇）人民政府。
对于户口不在同一地点的家庭成员，只能由其中一人提出申请，并提供其他成员户口所在地乡（镇）出具的相关证明。
对于同一家庭成员既有非农业户口又有农业户口的，由非农户口人员向所在地的乡（镇）人民政府进行申请，农业户口人员所在地的乡（镇）人民政府提供家庭收入证明。
第二十五条 城市低保金必须按月发放。积极推行由低保对象直接从银行、信用社或邮政储蓄所领取低保金的社会化发放办法。对行动不便和年老多病的低保对象，社区居委会、村委会和乡镇人民政府应当委派专人将保障金按时送达。
第五章 城市低保标准的制定与调整
第二十六条 城市居民最低生活保障标准，按照维持本县市城市居民基本生活所必需的基本费用，并适当考虑水电、燃煤（燃气）费用及未成年人义务教育费用确定。
第二十七条 城市居民最低生活保障标准由县级民政部门会同财政、统计、物价、劳动保障等部门研究制定，经本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。同一城市辖区应当执行统一标准。
第六章 配套措施
第二十八条 城市居民最低生活保障标准，要根据经济发展水平和物价变动情况适时调整，并与企业最低工资、下岗职工基本生活费、失业保险金等标准拉开距离，分清层次，相互衔接，形成合理配套的标准，既要能保障贫困居民的基本生活，又要有利于鼓励就业。要积极探索分类补助的办法，尤其是对家庭主要劳动力重残、患大病、子女就学等其他原因造成的特困低保家庭要按照“分类施保”的有关规定，适当提高补助标准，标准在10-30元之间，以确保特困低保家庭成员的基本生活。
第二十九条 各县市人民政府及有关部门，应当按照省民政厅《云南省城市最低生活保障对象优待办法（试行）》的有关规定对低保对象在住房、就业、就学、就医、从事个体经营和其他方面给予优待和扶持。
第七章 资金管理
第三十条 最低生活保障资金应当及时纳入专户，专款专用，确保低保资金不被挪用和挤占。
第三十一条 州和县市民政部门应当按照编制预算的规定和要求，在每年年底前根据实际需要提出下一年度保障资金及工作经费的用款计划，经同级财政部门审核后，列入财政预算。
第三十二条 民政部门根据同级财政部门核定的年度预算计划，按照实际保障人数编制每月（季）实际发放保障金支出计划，报同级财政部门审核，由财政部门根据月（季）支出计划定期将资金从财政专户拨入民政部门开设的城市居民最低生活保障资金支出专户，由民政部门按程序发放。
第三十三条 保障金的结余，报同级财政部门批准结转下年度使用，列入下一年度保障资金支出预算计划。
第八章 统计上报和检查监督
第三十四条 低保数据的统计和上报实行信息化管理。各级民政部门要按要求建立城市居民最低生活保障信息管理系统，按时做好最低生活保障统计数据的采集、整理、汇总、传输，并接受有关单位和个人的查询。
第三十五条 各级低保机构和社区居民委员会都应配备低保信息化管理必需的电脑设备，州和各县市民政部门要建立低保信息网络中心，乡镇和社区建立终端。
第三十六条 建立统计报告和公示制度，每月对本地的低保对象、资金发放、资金节余、人均补差水平等重要数据进行统计并逐级上报，同时由各级民政部门按月向社会公布。
第三十七条 建立家庭备案和定期抽查制度，每月根据低保对象的动态变化情况对备案内容进行更新，并根据低保对象家庭备案资料，定期组织社会力量进行抽查。
第三十八条 管理审批机关要大力加强低保宣传工作，充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体广泛宣传低保工作的有关政策、原则和工作程序，公开城市低保政策、办事程序、保障对象和保障金发放情况，建立举报箱和投诉电话，受理居民的举报和投诉，主动接受监督。
第三十九条 民政、财政、审计、监察等部门，应当对低保资金管理发放情况定期进行检查，对发现的违法、违纪行为依法进行处理。
第九章 法律责任
第四十条 从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员有下列行为之一的，由其所在单位、部门或者上级机关依照《条例》第十三条规定给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
1、对符合最低生活保障条件的城市居民不同意其享受最低生活保障待遇的，或者同意不符合最低生活保障条件的居民享受最低生活保障待遇的；
2、贪污、挪用、扣压、拖欠、截留、挤占城市居民最低生活保障金的；
3、擅自改变城市居民最低生活保障金发放数额的；
4、有其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权行为的。
第四十一条 城市居民对县级民政部门作出的下列决定之一不服的，可以依照《条例》第十五条规定和行政复议法的有关规定，向本级人民政府或者上一级民政部门申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：
1、不批准享受城市居民最低生活保障待遇的决定；
2、减发、停发城市居民最低生活保障待遇的决定。
第四十二条 本工作细则从发布之日起实施，由州民政局负责解释。