国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知
国家发展和改革委员会
国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知
发改价格[2005]514号
各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局，国家电网公司，南方电网公司，华能、大唐、华电、国电、中电投集团公司，各有关电力企业：
根据《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国办发〔2003〕62号）要求，为了推进电价改革的实施工作，促进电价机制的根本性转变，我委会同有关部门制定了《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》，现印发给你们，请按照执行。
请各地和有关部门根据国家关于电价改革的统一部署，结合本地实际和电力市场的建设情况，按照上述三个管理办法的规定和要求，加快电价改革步伐，积极稳妥做好电价改革的各项工作，促进电力工业与国民经济的协调、健康发展。
附件：一、《上网电价管理暂行办法》
二、《输配电价管理暂行办法》
三、《销售电价管理暂行办法》
中华人民共和国国家发展和改革委员会
二○○五年三月二十八日
附件一：
上网电价管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为完善上网电价形成机制，推进电力体制改革，依据国家有关法律、行政法规和《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）、《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国办发〔2003〕62号），制定本办法。
第二条 上网电价是指发电企业与购电方进行上网电能结算的价格。
第三条 上网电价管理应有利于电力系统安全、稳定运行，有利于促进电力企业提高效率和优化电源结构，有利于向供需各方竞争形成电价的改革方向平稳过渡。
第四条 本办法适用于中华人民共和国境内符合国家建设管理有关规定建设的发电项目并依法注册的发电企业上网电价管理。
第二章 竞价上网前的上网电价
第五条 原国家电力公司系统直属并已从电网分离的发电企业,暂执行政府价格主管部门按补偿成本原则核定的上网电价，并逐步按本办法第七条规定执行。
第六条 电网公司保留的电厂中,已核定上网电价的，继续执行政府价格主管部门制定的上网电价。未核定上网电价的电厂，电网企业全资拥有的，按补偿成本原则核定上网电价，并逐步按本办法第七条规定执行；非电网企业独资建设的，执行本办法第七条规定。
第七条 独立发电企业的上网电价，由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定。其中，发电成本为社会平均成本；合理收益以资本金内部收益率为指标，按长期国债利率加一定百分点核定。通过政府招标确定上网电价的，按招标确定的电价执行。
第八条 除政府招标确定上网电价和新能源的发电企业外，同一地区新建设的发电机组上网电价实行同一价格，并事先向社会公布；原来已经定价的发电企业上网电价逐步统一。
第九条 在保持电价总水平基本稳定的前提下，上网电价逐步实行峰谷分时、丰枯季节电价等制度。
第十条 燃料价格涨落幅度较大时，上网电价在及时反映电力供求关系的前提下，与燃料价格联动。
第十一条 跨省、跨区电力交易的上网电价按国家发展改革委印发的《关于促进跨地区电能交易的指导意见》有关规定执行。
第三章 竞价上网后的上网电价
第十二条 建立区域竞争性电力市场并实行竞价上网后，参与竞争的发电机组主要实行两部制上网电价。其中，容量电价由政府价格主管部门制定，电量电价由市场竞争形成。容量电价逐步过渡到由市场竞争确定。
各地也可根据本地实际采取其他过渡方式。
不参与竞价上网的发电机组，上网电价按本办法第七条执行。
第十三条 政府制定的容量电价水平，应反映电力成本和市场供需状况，有利于引导电源投资。
第十四条 在同一电力市场范围内，容量电价实行同一标准。
第十五条 容量电价以区域电力市场或电力调度交易中心范围内参与竞争的各类发电机组平均投资成本为基础制定。计算公式：
容量电价=容量电费/机组的实际可用容量
其中：容量电费=K×（折旧+财务费用）
K为根据各市场供求关系确定的比例系数。
折旧按政府价格主管部门确定的计价折旧率核定。
财务费用按平均投资成本80%的贷款比例计算确定。
第十六条 容量电价保持相对稳定。
第十七条 容量电费由购电方根据发电机组的实际可用容量按月向发电企业支付。
第十八条 电量电价通过市场竞争形成。各区域电力市场选择符合本区域实际的市场交易模式，同一区域电力市场内各电力调度交易中心的竞价规则应保持一致。
第十九条 在电网企业作为单一购买方的电力市场中，可以实行发电企业部分电量在现货市场上竞价上网，也可以实行发电企业全部电量在现货市场上竞价上网。在公开招标或充分竞争的前提下，电网企业也可以与发电企业开展长期电能交易。
第二十条 有条件的地区可建立发电与用户买卖双方共同参与的电力市场，实行双边交易与现货交易相结合的市场模式；鼓励特定电压等级或特定用电容量的用户、独立核算的配电公司与发电企业经批准直接进行合同交易和参与现货市场竞争。
第二十一条 在发电和用户买卖双方共同参与的电力市场中，双边交易的电量和电价由买、卖双方协商确定；现货市场的电量电价，按卖方申报的供给曲线和买方申报的需求曲线相交点对应的价格水平确定；竞价初期，为保证市场交易的顺利实现，可制定相应的规则，对成交价格进行适当调控。
第二十二条 竞价上网后，实行销售电价与上网电价联动机制。
为避免现货市场价格出现非正常涨落，政府价格主管部门可会同有关部门根据区域电力市场情况对发电报价进行限价。
竞价初期，建立电价平衡机制，保持销售电价的相对稳定。
第二十三条 常规水力发电企业及燃煤、燃油、燃气发电企业（包括热电联产电厂）、新建和现已具备条件的核电企业参与市场竞争；风电、地热等新能源和可再生能源企业暂不参与市场竞争，电量由电网企业按政府定价或招标价格优先购买，适时由政府规定供电企业售电量中新能源和可再生能源电量的比例，建立专门的竞争性新能源和可再生能源市场。
第二十四条 符合国家审批程序的外商直接投资发电企业，1994年以前建设并已签订购电合同的、1994年及以后经国务院批准承诺过电价或投资回报率的，在保障投资者合理收益的基础上，可重新协商，尽可能促使其按新体制运行。
第二十五条 为维护电力系统的安全稳定运行，发电企业要向电力市场提供辅助服务。有偿辅助服务价格管理办法另行制定。
第四章 上网电价管理
第二十六条 竞价上网前，区域电网或区域电网所属地区电网统一调度机组的上网电价由国务院价格主管部门制定并公布，其他发电企业上网电价由省级政府价格主管部门制定并公布。
第二十七条 竞价实施后，区域电力市场及所设电力调度交易中心的容量电价由国务院价格主管部门制定。不参与电力市场竞争的发电企业上网电价，按第二十六条规定进行管理。
第二十八条 政府价格主管部门和电力监管部门按照各自职责对电力市场价格执行情况进行监督和管理。电力监管部门按照法律、行政法规和国务院有关规定向政府价格主管部门提出调整电价的建议。有关电价信息向社会公开，接受社会监督。
第二十九条 对市场交易主体的价格违法行为，电力监管部门有权予以制止；政府价格主管部门按国家有关规定进行行政处罚。当事人不服的，可依法向有关部门提请行政复议或向人民法院提起诉讼。
第五章 附 则
第三十条 本办法由国家发展和改革委员会负责解释。
第三十一条 本办法自2005年5月1日起执行。
附件二：
输配电价管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为建立健全合理的输配电价机制，促进电网发展，提高电网经营企业效率，维护电网安全、稳定运行，根据国家有关法律、行政法规和《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）、《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国办发〔2003〕62号），制定本办法。
第二条 本办法所称输配电价是指电网经营企业提供接入系统、联网、电能输送和销售服务的价格总称。
第三条 输配电价由政府制定，实行统一政策，分级管理。
第四条 电网输电业务、配电业务应逐步在财务上实行独立核算。
第五条 输配电价按“合理成本、合理盈利、依法计税、公平负担”的原则制定，以有利于引导电网投资、完善电网结构，促进区域电力市场的建立和发展，满足国民经济和社会发展的需要。
第六条 本办法适用于中华人民共和国境内依法批准注册的电网经营企业。
第二章 输配电价体系
第七条 输配电价分为共用网络输配电服务价格、专项服务价格和辅助服务价格。
第八条 共用网络输配电服务价格指电网经营企业为接入共用网络的电力用户提供输配电和销售服务的价格，简称共用网络输配电价。输配分开后，应单独制定输电价格和配电价格。
第九条 专项服务价格是指电网经营企业利用专用设施为特定用户提供服务的价格，分为接入价、专用工程输电价和联网价三类。接入价指电网经营企业为发电厂提供接入系统服务的价格。
专用工程输电价指电网经营企业利用专用工程提供电能输送服务的价格。
联网价指电网经营企业利用专用联网工程为电网之间提供联网服务的价格。
第十条 辅助服务价格是指电力企业提供有偿辅助服务的价格，办法另行制定。
第三章 输配电价确定
第十一条 电价改革初期，共用网络输配电价由电网平均销售电价（不含代收的政府性基金）扣除平均购电价和输配电损耗后确定，逐步向成本加收益管理方式过渡。
第十二条 输、配电价向成本加收益管理方式过渡过程中，现行输、配电成本与输、配电价格差距较大的电网，逐步调整输、配电价。
第十三条 在成本加收益管理方式下，政府价格主管部门对电网经营企业输、配电业务总体收入进行监管，并以核定的准许收入为基础制定各类输、配电价。
第十四条 共用网络服务和专项服务的准许收入应分别核定，准许收入由准许成本、准许收益和税金构成。
第十五条 准许成本由折旧费和运行维护费用构成。其中，折旧费以政府价格主管部门核准的有效资产中可计提折旧的固定资产原值和国务院价格主管部门制定的定价折旧率为基础核定，运行维护费用原则上以电网经营企业的社会平均成本为基础核定。
第十六条 准许收益等于有效资产乘以加权平均资金成本。
有效资产由政府价格主管部门核定，包括固定资产净值、流动资产和无形资产（包括土地使用权价值、专利和非专利技术价值）三部分，不含应当从电网经营企业分离出去的辅业、多经及三产资产。在建工程投资应按上年实际有效投资计入有效资产。
有效投资是指经政府主管部门核定，符合项目核准、招投标法等规定的投资。
加权平均资金成本（%）=权益资本成本×（1-资产负债率）
+债务资本成本×资产负债率
权益资本成本按无风险报酬率加上风险报酬率核定，初期，按同期长期国债利率加一定百分点核定；债务资本成本按国家规定的长期贷款利率确定。条件成熟时，电网经营企业加权平均资金成本按资本市场正常筹资成本核定。
第十七条 税金根据国家有关规定执行。
第四章 共用网络输配电价
第十八条 共用网络输、配电价以承担输、配电功能相对应的电网资产为基础定期核定。
区域电网内共用网络按邮票法统一制定输电价，省级配电价以省为价区分电压等级制定。输、配电损耗按电压等级核定，列入销售电价。
第十九条 共用网络输、配电价，按电压等级统一制定，下一电压等级应合理分摊上一电压等级的成本费用。同一区域相同电压等级实行同价。
第五章 专项服务价格
第二十条 竞价上网后，为有利于发电企业公平竞争，接入系统工程由电网经营企业投资建设的，实行接入价；由发电企业投资建设的，不实行接入价。
第二十一条 接入价以政府价格主管部门核定的接入系统工程准许收入为基础制定，实行单一制容量电价，由接入系统的电厂支付。
第二十二条 专用工程输电价以政府价格主管部门核定的准许收入为基础制定，实行两部制输电价，由该工程的使用方支付。
当两个及以上用户共用专用工程输电的，按各方使用输电容量的比例分摊准许收入。
第二十三条 联网价以核定的准许收入为基础，分两种情况制定。
（一）没有长期电量交易的联网工程，联网价实行单一制容量电价，由联网双方支付。
（二）具有长期电量交易的联网工程，联网价实行两部制电价。联网容量电价是为联网备用服务制定的价格，由联网双方支付；联网电量电价是为长期电量输送服务制定的价格，由受电电网支付。
第二十四条 联网双方支付的联网费用通过共用网络输配电价回收。
第六章 输配电价管理
第二十五条 共用网络输配电价、联网价和专项输电工程输电价由国务院价格主管部门负责制定；接入跨省电网的接入价由国务院价格主管部门负责制定，接入省内电网的接入价由省级价格主管部门提出方案，报国务院价格主管部门审批。独立配电企业的配电价格由省级价格主管部门制定。
第二十六条 对输配电价的重大决策，国务院价格主管部门应充分听取电力监管部门、电力行业协会及有关市场主体的意见；电力监管部门按照法律、行政法规和国务院有关规定向政府价格主管部门提出调整电价的建议。
第二十七条 各级政府价格主管部门和电力监管部门按各自职责对输配电价进行监督和检查。
第七章 附 则
第二十八条 本办法由国家发展和改革委员会负责解释。
第二十九条 各地可依据本办法结合实际情况相应制定实施细则，报国家发展和改革委员会同意后执行。
第三十条 本办法自2005年5月1日起执行。
附件三：
销售电价管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为建立健全合理的销售电价机制，充分利用价格杠杆，合理配置电力资源，保护电力企业和用户的合法权益，根据国家有关法律、行政法规和《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）、《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国办发〔2003〕62号），制定本办法。
第二条 本办法所称销售电价是指电网经营企业对终端用户销售电能的价格。
第三条 销售电价实行政府定价，统一政策，分级管理。
第四条 制定销售电价的原则是坚持公平负担，有效调节电力需求，兼顾公共政策目标，并建立与上网电价联动的机制。
第五条 本办法适用于中华人民共和国境内依法批准注册的电网经营企业。
第二章 销售电价的构成及分类
第六条 销售电价由购电成本、输配电损耗、输配电价及政府性基金四部分构成。
购电成本指电网企业从发电企业（含电网企业所属电厂）或其他电网购入电能所支付的费用及依法缴纳的税金，包括所支付的容量电费、电度电费。
输配电损耗指电网企业从发电企业（含电网企业所属电厂）或其他电网购入电能后，在输配电过程中发生的正常损耗。
输配电价指按照《输配电价管理暂行办法》制定的输配电价。
政府性基金指按照国家有关法律、行政法规规定或经国务院以及国务院授权部门批准，随售电量征收的基金及附加。
第七条 销售电价分类改革的目标是分为居民生活用电、农业生产用电、工商业及其它用电价格三类。
第八条 销售电价分类根据用户承受能力逐步调整。先将非居民照明、非工业及普通工业、商业用电三大类合并为一类；合并后销售电价分为居民生活用电、大工业用电、农业生产用电、贫困县农业排灌用电、一般工商业及其它用电五大类，大工业用电分类中只保留中小化肥一个子类。
第九条 每类用户按电压等级定价。在同一电压等级中，条件具备的地区按用电负荷特性制定不同负荷率档次的价格，用户可根据其用电特性自行选择。
第三章 销售电价的计价方式
第十条 居民生活、农业生产用电，实行单一制电度电价。工商业及其它用户中受电变压器容量在100千伏安或用电设备装接容量100千瓦及以上的用户，实行两部制电价。受电变压器容量或用电设备装接容量小于100千伏安的实行单一电度电价，条件具备的也可实行两部制电价。
第十一条 两部制电价由电度电价和基本电价两部分构成。
电度电价是指按用户用电度数计算的电价。
基本电价是指按用户用电容量计算的电价。
第十二条 基本电价按变压器容量或按最大需量计费，由用户选择，但在一年之内保持不变。
第十三条 基本电价按最大需量计费的用户应和电网企业签订合同，按合同确定值计收基本电费，如果用户实际最大需量超过核定值5％，超过5％部分的基本电费加一倍收取。用户可根据用电需求情况，提前半个月申请变更下一个月的合同最大需量，电网企业不得拒绝变更，但用户申请变更合同最大需量的时间间隔不得少于六个月。
第十四条 实行两部制电价的用户，按国家有关规定同时实行功率因数调整电费办法。
第十五条 销售电价实行峰谷、丰枯和季节电价，具体时段划分及差价依照所在电网的市场供需情况和负荷特性确定。
第十六条 具备条件的地区，销售电价可实行高可靠性电价、可中断负荷电价、节假日电价、分档递增或递减电价等电价形式。
第四章 销售电价的制定和调整
第十七条 按电价构成的因素确定平均销售电价。以平均销售电价为基础，合理核定各类用户的销售电价。
第十八条 平均销售电价按计算期的单位平均购电成本加单位平均输配电损耗、单位平均输配电价和政府性基金确定。
第十九条 各电压等级平均销售电价，按计算期的单位平均购电成本加该电压等级输配电损耗、该电压等级输配电价和政府性基金确定。
第二十条 居民生活和农业生产电价，以各电压等级平均电价为基础，考虑用户承受能力确定，并保持相对稳定。如居民生活和农业生产电价低于平均电价，其价差由工商业及其它用户分摊。
第二十一条 各电压等级工商业及其它类的平均电价，按各电压等级平均电价加上应分摊的价差确定，并与上网电价建立联动机制。
第二十二条 各电压等级工商业及其它用户的单一制电度电价分摊容量成本的比例，依据实行单一制电度电价用户与实行两部制电价用户负荷比例确定。
第二十三条 各电压等级工商业及其它用户的两部制电价中的基本电价和电度电价，按容量成本占总成本的比例分摊确定。
第二十四条 条件具备的地区，在10千伏及以上电压等级接入且装接容量在一定规模以上的工商业及其它用户，按用电负荷特性制定不同用电小时或负荷率档次的价格。
第二十五条 各电压等级工商业及其它用户两部制电价中,各用电特性用户应承担的容量成本比例按峰荷责任确定。
第二十六条 不同用电特性的用户基本电价和电度电价的比例，考虑用户的负荷率、用户最高负荷与电网最高负荷的同时率等因素确定。
第二十七条 销售电价的调整，采取定期调价和联动调价两种形式。
定期调价是指政府价格主管部门每年对销售电价进行校核，如果年度间成本水平变化不大，销售电价应尽量保持稳定。
联动调价是指与上网电价实行联动，适用范围仅限于工商业及其它用户。政府价格主管部门核定销售电价后，实际购电价比计入销售电价中的购电价升高或下降的价差，通过购电价格平衡帐户进行处理。当购电价格升高或下降达到一定的幅度时，销售电价相应提高或下降，但调整的时间间隔最少为一个月。
第二十八条输配电价及政府性基金的标准调整后，销售电价相应调整。
第五章 销售电价管理
第二十九条各级政府价格主管部门负责对销售电价的管理、监督。在输、配分开前，销售电价由国务院价格主管部门负责制定；在输、配分开后，销售电价由省级人民政府价格主管部门负责制定，跨省的报国务院价格主管部门审批。
第三十条 政府价格主管部门在制定和调整销售电价时，应充分听取电力监管部门、电力行业协会及有关市场主体的意见。
第三十一条 居民生活用电销售电价的制定和调整，政府价格主管部门应进行听证。
第三十二条 各级政府价格主管部门和电力监管部门按各自职责对销售电价进行监督和检查，价格主管部门对违反法律、法规和政策规定的行为依法进行处罚。
第六章 附 则
第三十三条 上级电网经营企业对下级独立核算电网经营企业的趸售电价，以终端销售电价为基础，给予合理的折扣制定。折扣的价差由电网直供用户分摊。
第三十四条 对农村用户的销售电价，已实行城乡用电同网同价的，按电网的终端销售电价执行;尚未实行城乡用电同网同价的，以电网的终端销售电价为基础，加上农村低压电网维护费制定。
第三十五条 发电企业向特定电压等级或特定用电容量用户直接供电，销售电价由发电企业与用户协商确定，并执行规定的输配电价和基金标准，具体办法另行制定。
第三十六条 各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门根据本办法的要求制定实施细则，报国家发展和改革委员会同意后执行。
第三十七条 本办法由国家发展和改革委员会负责解释。
第三十八条 本办法自2005年5月1日起执行。
中部地区村民自治若干问题之法律分析
冯兴吾 刘文辉
内容摘要：村民自治是农村村民依法自主地管理本村经济和社会事务的基层民主制度，它是伴随着我国农村经济改革进程而出现的村民自治管理模式，也是农村经济和社会发展的必然结果。经过20多年的村民自治实践，这一基层民主制度逐步趋于完善。但由于诸种因素的存在，影响和制约村民自治的发展。文章就中部地区村民自治的实践及内容加以探讨，并对影响和制约村民自治发展的若干因素加以分析，提出一些完善村民自治的对策和建议。
关键词：村民自治 障碍 缺陷 完善 法律
村民委员会是我国农村最基层的群众自治组织，是我国农村政权的基础，村群众自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展、稳定，影响党在农村政权的巩固。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）是规范村民委员会建设的基本法律，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，全国绝大多数农村已进行了6次以上的村（居）民委员会换届选举。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。①（李学举：《求是》，2008年第3期，第18页）总的来看，经过长期的发展，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，城乡基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。虽然相对于东部的繁荣与西部大开发战略的实施，中部地区出现相对凹陷现象， 但是，随着中国农村经济社会的快速发展，尤其中部地区农村的形势已发生了深刻的变化。在具体实践中，有的地方渐露出弊端和缺陷。为此，必须从中部地区农村的实际出发，进行完善。
一、中部地区村民自治障碍分析
(一)文化障碍
漫长的封建统治历史就是一部封闭历史, 封建礼教的经久贯彻、国家统治的高度一致以及传统自治的不良影响，都成为现代民主自治的严重历史羁绊。②（张德友 翟印礼：《法与农村社会变迁》，人民出版社，2007年4月第1版，第226页）国家政治、社会事务、公共福利被看作是官员的事、政府的事，社会民众很少相信其有参与、处理这些事务的权利。以至于不少甚至很多村民把村民委员会当作是管理自己、自己也必须服从的新的权力形式，并没有意识到自己当家作主的法定途径，对其选举产生村民委员会，罢免村民委员会委员的权利更是茫然无知。
(二)经济障碍
现行制度下的村民委员会对集体财产履行所有者职能，又对集体财产的管理和集体生产经营活动具有决策权。但是，由于我国中部地区农业生产合作社并非源自村民的完全自发性组织，而是在政府主导下的产物，因此，村民委员会与农村生产合作组织“一套班子、两块牌子”也就在所难免了；另一方面，村级集体经济所有权的虚拟性和村民自治权的垄断性，使村民的民主权利和经济权利处于一种不确定状态。
(三)政治障碍
由于我国的村民自治体制尚处于发展初期，农村政治化建设还有待完善，因此，因各种权力边界不清而产生的深层次冲突日益明显。政治参与质量不高主要体现在参与村治权力竞争成员的复杂性，扩大了村民选举过程中的非合法因素。如有的地方按照《村委会组织法》规定的程序，通过“合法选举”而进入村委会；有的大家族，利用家族“多数人”的意愿来“合法”地侵犯少数人的合法权益；有的甚至非法性地导致了“恶人治村”、“拳头治村”、“宗族势力控制村”等非正常状态。村民自治功能的异化，使得村民自治本来的功能严重萎缩，村民自治由还权于民、村民当家作主的民主自治制度蜕变为少数人用来谋求私利的渠道。③（程洪宝：《村民自治对农村社会稳定的双面效应》，《武警学院学报》，2008年第1期，第65页）
(四)法律障碍
在以家庭宗法为核心的社会里，连接人与人之间的关系不是法律，而是依据血缘关系为纽带的一种普遍连带责任。因此，血缘、人情关系排斥了是非、平等，整个社会难以形成一种严谨的法治环境。正是这种亲缘的政治化以及政治的亲化缘，造成国家不分、公私不明的社会形态，从而塑造并培育了崇尚 人治而漠视法治的意识，并且，仅有的一点法治也没有达到统一，造成法治与民主的分离。所以，在这种法治基础下不牢固且法治与民主不相容的状态下，村民自治显然缺乏必要的保障。目前，我同法制建设的状况同社会主义新农村建设的要求相比，还有不小的差距。④（宋五一 羊淑蓉 曾鹰：《西部地区村民自治的难点与企盼》，《农民日报》，2008年1月23日，第3版）。
二、中部地区村民自治缺陷分析
(一)、对农村“两委”关系规定不够明确、具体， 影响党在农村执政地位的巩固
根据《村委会组织法》第二条、第四条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”；“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是，不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但是，有的地方村两委会干部素质不高，对党的各项方针政策有利的执行，不利的置之脑外。有的甚至走向政府的反面，导致乡村富人政治强化、乡村宗族政治强化⑤（中国社会科学院农村发展研究所编：《中国农村发展研究报告2》，社会科学文献出版社，2001年5月第1版，第58页）。这实际上削弱了党对农村工作的领导，容易在农村产生无政府主义和自由主义。
(二)、在强调村民委员会自治权的同时，村治功能过于集中
村民委员会集村民经济管理事务、村民自治事务和党务于一体，村民委员会主任聚村合作社负责人、村办企业负责人、基层党支部（或党总支）等职权于一身，使村民自治的权力在原有基础上更加集中，其结果必然导致村民委员会干了许多与村民切身利益不相关的事，甚至有的地方产生的村民委员会渐渐远离了选民，淡化了选民赋予其职权。
(三)、对村民委员会组成成员的素质要求不明确,政治参与比较混乱
《村委会组织法》对村委会成员的候选人只有年龄要求，即“年满十八周岁，不分民族，种族......都有选举权和被选举权；但是，依法被剥夺政治权利的人除外”。法律规定的条件实际上是只要是有完全民事行为能力，没有被剥夺政治权利的村民，都有选举权和被选举权，这是宪法规定公民的最基本权利，也是最为广泛的权利。因此，有些人在选举时，私下许诺，向村民承诺一些与党的政策、法律相违背的诺言，蛊惑人心，欺骗群众，拉拢一些不明真相的选民选他，上级政府只能制止，做些宣传思想教育工作，不能有效地通过法律的形式制约他。“由于宗族势力等影响，很多地方村委会换届选举中出现了破坏选举的现象，比如威胁利诱村民投票、暴力干涉村民投票，个别地方甚至出现抢夺和毁坏投票箱现象，严重干扰了村委会选举的正常举行”。 ⑥（张国卫：《村干部任期应从三年改为五年》，《检察日报》，2008年3月31日，第7版）
(四)、村民选举权利救济制度极不健全，法制基础薄弱
《村委会组织法》只讲了应当如何进行选举，而没有讲不遵循规则进行选举的惩罚制裁措施，缺乏对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利所应当承担的法律责任以及农民权利保障与救济。目前，我国刑法仅以第二百五十六条条规定了破坏选举罪，但这一规定只是保护公民依照宪法规定所享有的选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人的权利。依照罪刑法定原则，村民选举权利不在受保护之列。同时，我国现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》，也都没有涉及到对村委会选举中的行政行为的相关规定。
(五)、罢免村民委员会成员程序过于复杂，权力运行缺乏制约
《村委会组织法》第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委员会成员，罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。但罢免程序太复杂，且铤而走险，未必能成功。罢免不成，反遭报复，与其这样，不如不罢。上级政府对此也有顾虑，尽管群众有要求，有呼声，但如果政府同意了，组织罢免活动，万一“过不了半数”，通不过罢免提议，乡镇政府与村委会的关系就变得更为紧张。
三、中部地区村民自治完善分析
(一)、界定村委会组成成员任职资格条件，保障民主选举的公正性
1.对候选人的资格进行更加明确的界定
除法律上已规定的条件外，对年龄、身体素质、文化程度、个人在遵纪守法情况进行具体界定是有必要的，它可以使村民委员会这一组织始终保持活力，这对广大农村居民的长远利益是有益的。如安徽省宁国市西津办事处风形山村严格按照省、市以及街道党工委的统一部署和要求，超前谋划、精心组织、周密安排，较好地完成了第七届换届选举各项任务，既强力推进了村“两委”班子交叉任职，减少了村干部职权，又开展了党总支委成员“两推直选”试点工作，得到了上级组织和广大群众的充分认同。 ⑦（胡正平 杨巍：《村级组织换届选举工作的实践与思考》，《宣城日报》，2008年3月28日，第3版）
2.准确界定“贿选”
《村委会组织法》没有明确界定什么是“贿选”行为。由于没有一个具体的衡量标准，对“贿选”的认识也不尽一致。因此，不宜把“贿选”的认可范围定得太大、但是应该具体明白。在确有证据证明其有贿选行为时，应由换届选举委员会裁定采取什么措施进行处理。如果处理程序过于复杂，就会与选举程序发生矛盾，弄不好会使选举久拖不决。
3.组织竞选、平等“拉票”
随着公开选举的深入人心，“拉票”现象会越来越普遍。这种现象的增多，起码说明了选民的竞争意识增强。从树立竞争意识和竞争精神的角度看，“拉票”行为是合情合理也是合法的。要在法律的框架内为合理竞争提供一种名正言顺、公平合理的环境，让候选人都有准确的、公开的表达自己施政方略的条件，这样既可使候选人有机会向选民表达自己的真实打算，让选民去评判，同时又可有效控制“上门游说”、“小恩小惠”。甚至，允许候选人在换届选举委员会的帮助下，在公开场所自己组织会议，向选民宣传自己的施政主张。
(二)、明确党在农村的领导地位，加强民主管理的规范性
1.乡镇党委要坚持领导、善于领导村民自治。
扩大农村基层民主，必须坚持党的领导，必须坚持依法办事。按照《村委会组织法》的规定，乡镇党委可通过村党支部领导村委会开展工作，但是，按照《党章》规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，因此，乡镇党委要正确理解和行使其对村委会的领导权，既要发挥领导核心作用，又要保障村委会依法行使自主权。乡镇党委要了解实际情况，实事求是地分析、判断和尊重村委会的意见，反对以党委的决议或者以文件的形式要求村委会必须执行；要通过村党支部，发现和培养农村的优秀分子加入共产党；党委要通过合法形式把农村中的优秀党员送入村民自治组织，以组织的途径来实现党委的意图，把村民自治组织建设成为一个保障村民实现直接民主的坚实载体，同时也是党在农村实施领导的坚实载体。
2.对村“两委”的职能作具体界定，明确农村“两委会”的关系
村支部从村级具体事务中退出来，即村支部不再管理村级的经济、行政、公共事务等具体的、属于村民自治范畴的工作。村支部可以从三个方面发挥作用：一是加强支部自身建设，增强支部的凝聚力和战斗力。二是向村民开展思想教育和党的路线方针政策的宣传工作，提高村民的思想觉悟水平，让村民了解党的大政方针，从思想上保证了党的领导作用的发挥。三是支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。
3.要加强村党支部对村民代表会议的领导，完善村级民主监督制度。
村党支部要在村民自治中把村民代表会议这种经常性民主监督真正拿在手上抓，而不是要将行政权力拿在手上抓。随着具体职能的严格划分，村支部从具体村务中退出以后，村委会依法独立行使村务管理，村支部加强和完善村民议事制度建设，村级权力的运作将会有一个清晰的分野。支部书记既可以通过选举担任村主任、还可以通过一定的程序担任村民代表会议的负责人。
4.大力发展农村集体经济，增强村民自治吸引力
集体经济的壮大为村民自治的正常运转提供了重要的物质保障。实行村民自治，发展农村基层民主，需要一定的经济条件作保障。⑧（刘欢迎：《刍议我国村民自治问题及对策》，《华中师范大学研究生学报》，2007年10月，第46页）因此，实行村民自治，必须大力发展农村集体经济，探索发展集体经济的方式方法，积极引导村民参加新农村建设，坚持“科教兴农”战略和农村“百千万”工程，推进“一事一议”的落实，善于在组织和服务中求发展，不断发展状大农村集体经济实力，增强村民委员会的服务功能和村民自治的吸引力。
(三)、建立与村民素质相适应的新机制，促进民主决策程序性