陕西省西安市人大常委会


西安市城市管理综合行政执法条例


（2008年6月18日西安市第十四届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 2008年12月12日陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议批准 2009年1月7日西安市人民代表大会常务委员会公告第30号公布 自2009年2月1日起施行）


第一章 总则

第一条 为了相对集中行使行政处罚权，规范城市管理综合行政执法，提高城市管理水平和效率，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本市的城市管理综合行政执法（以下简称城管执法）工作。

第三条 城市管理综合行政执法遵循合法、公正、公开、及时的原则，突出以人为本，坚持教育与处罚、疏导与治理相结合，增强服务意识，秉公执法，文明执法。

城管执法部门经费纳入财政预算。城管执法部门不得以罚款作为经费来源和创收途径，不得以罚款指标作为考核依据。

第四条 城市管理综合行政执法实行市人民政府统一领导、分级负责的体制。

第五条 市城管执法部门负责本市城管执法工作，指导和协调区城管执法工作。

市城管执法部门所属西安高新技术产业开发区、西安经济技术开发区、西安曲江新区、西安泸灞生态区、西安国家民用航天产业基地、西安阎良国家航空产业基地执法分局和区城管执法部门，按照职责分工，负责管辖范围内的城管执法工作。

建设、规划、市政、市容园林、环境保护、工商、民政、公安等有关部门，应当按照各自职责分工，共同做好城管执法有关工作。

第六条 市、区人民政府应当加强对城管执法工作的领导和监督，协调城管执法部门与相关部门工作，提高城管执法水平，改善城管执法装备条件，实现执法手段现代化。

第七条 城管执法人员执行公务时，应当主动宣传法律法规，恪守职业道德，自觉接受社会公众的监督。

公民、法人和其他组织应当支持、配合城管执法，协助城管执法人员依法行使职权。

第二章 执法职责

第八条 城管执法部门依照本条例规定相对集中行使行政处罚权。经国务院或者省人民政府决定，新确定和调整的行政处罚职责，由市人民政府向社会公布。

第九条 城管执法实行属地管理，违法行为由发生地的城管执法部门管辖。对流动状态的违法行为，由相邻区域的城管执法部门约定管辖。管辖权发生异议的，报市城管执法部门指定管辖。

市城管执法部门对有重大影响的违法案件可以直接管辖，也可以组织所属城管执法分局、区城管执法局联合执法。

市、区城管执法部门对其执法行为承担责任。

第十条 城管执法部门具有下列执法职责：

（一）依据城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市市容和环境卫生管理规定的行为；

（二）依据城乡规划和建筑市场管理方面法律、法规、规章的规定，查处未经批准擅自修建临街建筑物、构筑物等行为及建筑施工中影响市容环境的行为，配合规划部门拆除违法建筑；

（三）依据园林绿化管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市园林绿化管理规定的行为；

（四）依据环境保护管理方面法律、法规、规章的规定，查处临街商业门点产生的音响噪声污染、社会生活噪声污染、城市饮食服务业超标排污、排烟及烧烤摊点未使用清洁燃料以及清运建筑垃圾造成污染的行为；

（五）依据工商行政管理方面法律、法规、规章的规定，查处无证商贩摆摊设点、非法占道经营的行为；

（六）依据公安交通管理方面法律、法规、规章的规定，查处擅自在人行道违法停放机动车辆的行为；

（七）依据户外广告设置管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市户外广告设置管理规定的行为；

（八）法律、法规规定和国务院或者省人民政府决定由城管执法部门集中行使的其他行政执法职责。

第十一条 已相对集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不再行使；仍行使已相对集中的行政处罚权的，作出的行政处罚决定无效。

行政管理部门不因行政处罚权的相对集中而改变其他行政管理及监督职责。

第十二条 因城市管理综合行政执法需要制定、修改或者废止本市地方性法规、政府规章的，市城管执法部门应当书面建议有关机关按照法定程序进行。

第三章 执法规范

第十三条 城管执法部门应当按照《中华人民共和国公务员法》的规定，建立完善录用、考核、培训、交流与回避等制度，加强执法队伍建设和管理。从事行政执法的工作人员，经培训考核合格，取得执法资格，方可上岗。

第十四条 城管执法部门应当建立和完善日常巡查制度，及时制止和查处违反城市管理法律、法规、规章规定的行为。

第十五条 城管执法人员应当具备行政处罚执法资格，在查处违法行为时，不得少于两人，并应当统一着装，佩戴标志，出示执法证件，保持仪容严整、举止端庄、语言文明、行为规范、程序合法。

第十六条 城管执法部门在查处违法行为时，可以采取以下措施：

（一）询问案件当事人、证人，制作询问笔录或者调查笔录；

（二）进入正在发生违法行为的场所实施现场检查，收集违法证据，制止违法行为；

（三）查阅、调取、复印与违法行为有关的文件资料；

（四）对违法行为采用录音、拍照、摄像等方式，现场调查取证；

（五）法律、法规、规章规定的其他措施。

第十七条 执法人员在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经城管执法部门负责人批准，可以将证据先行登记保存。

对先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理决定。

第十八条 对证据先行登记保存时，应当会同证据的持有人或者见证人对证据的名称、数量、特征等进行登记，开具先行登记保存证据清单。

先行登记保存证据清单由执法人员和证据持有人签名，并各执一份。证据持有人拒绝签名或者接收的，执法人员应当在先行登记保存证据清单上注明。

第十九条 有下列情形之一的，经城管执法部门负责人批准，可以查封、扣押涉嫌违法的工具、物品：

（一）适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的；

（二）当事人拒不改正或者有证据证明其转移财产逃避义务的；

（三）有可能危害人身健康、威胁公共安全、破坏环境资源的物品；

（四）有法律、法规规定的其他情形的。

城管执法部门实施查封、扣押措施的，应当依照法律法规规定的条件、程序和期限执行。不及时实施查封、扣押，可能影响公共利益或者案件查处的，经城管执法部门负责人同意，可以先行查封、扣押，但应当在二十四小时内补办查封、扣押的批准手续。

第二十条 城管执法人员对查封、扣押的工具、物品，应当会同持有人对被查封、扣押工具、物品的名称、规格、数量、特征查点清楚，开具查封、扣押清单。

查封、扣押清单由执法人员和持有人签名，各执一份。持有人拒绝签名或者接收的，执法人员应当在查封、扣押清单上注明。

查封、扣押的工具、物品，不得使用或者损毁。查封、扣押的物品易腐烂、易灭损或者不易保存的，城管执法部门应当妥善处理。

第二十一条 城管执法部门实施查封、扣押措施后，应当在三十日内对违法行为作出处理决定；情况复杂的，经城管执法部门负责人批准，可以延长三十日。逾期未作出处理决定的，应当将查封、扣押的工具、物品退还给当事人。

城管执法部门对查封、扣押的工具、物品，不得收取保管费。

城管执法部门决定解除查封、扣押的，应当及时通知当事人领取工具、物品，无法通知当事人的，应当发布公告通知。当事人应当在通知和公告规定的期限内领取，超过规定的期限延迟领取的，应当缴纳保管费。超过规定期限六十日以上未领取的，按无主物处理，上缴国库。

第二十二条 调查取证中，需要进行技术鉴定的，城管执法部门应当委托具有鉴定资格的单位进行鉴定，出具鉴定结论。需要鉴定的证据数量较大时，可以采取抽样取证的方式进行。

抽样取证应当采取随机的方式，抽取样品的数量以能够认定本品的品质特征为限。

第二十三条 城管执法部门作出行政处罚决定之前，应当依法告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述、申辩。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，城管执法部门应当采纳。

第二十四条 城管执法部门作出法律、法规规定要求听证的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，城管执法部门应当组织听证。

第二十五条 城管执法部门查处违法案件时，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定，适用简易程序进行处罚的，可以当场作出处罚决定；适用一般程序进行处罚的，应当自立案之日起三十日内作出处罚决定。因特殊情况需要延长办案期限的，经城管执法部门负责人批准，可以延长三十日。

第二十六条 城管执法部门应当根据违法行为造成的危害后果及违法行为人主观过错，在法定幅度内实施行政处罚；对违法情节轻微，未造成危害后果，并及时纠正的，不予行政处罚。

城管执法部门采取行政强制措施的，应当正确适用法律法规，选择适当的方式，最大限度的减少当事人的损失。采取其他方式可以达到行政管理目的的，不应实施行政强制措施。

第二十七条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，城管执法部门可依法强制执行或者申请人民法院强制执行。

第二十八条 城管执法部门履行城市管理职责时，应当听取社会公众的意见，改进执法工作，为行政管理相对人提供帮助和便利。

第四章 执法配合

第二十九条 市、区人民政府应当建立健全城管执法协调机制，协调解决城管执法工作中的重大事项。

第三十条 城管执法部门应当与有关行政管理部门建立城市管理信息共享平台，及时通报有关城市管理信息。

第三十一条 城管执法部门与有关行政管理部门对城市管理工作中的重大或者专项整治活动，可以联合执法。

第三十二条 城管执法部门在调查取证过程中，需要有关行政管理部门提供有关资料的，有关行政管理部门应当积极配合。

第三十三条 审批与城管执法有关的事项，有关行政管理部门应当自作出行政许可决定之日起三日内，将行政许可决定和相关资料告知或者抄送同级城管执法部门。

第三十四条 城管执法部门和有关行政管理部门在执法过程中，发现违法行为不属于本部门管辖范围内的，应当告知或者移送有管辖权的部门处理。

第五章 执法监督

第三十五条 上级城管执法部门发现下级城管执法部门行政行为不当或者违法的，应当责令改正。上级城管执法部门发现下级城管执法部门不查处有关违法行为的，应当责令其查处或者直接查处。

第三十六条 城管执法部门应当将职责范围、执法依据、处罚标准、执法程序等予以公开，接受社会公众监督。

公民、法人和其他组织发现城管执法部门不严格执法或者有违法违纪行为的，有权向有关机关检举、控告。

第三十七条 城管执法部门应当建立和完善内部行政执法监督机制，实行行政执法监督检查、评议考核、督办督察、责任追究等监督制度，保证和监督城管执法人员依法履行职责。

城管执法部门对其职责范围内的检举、控告，应当及时核实处理，并反馈处理结果。

第三十八条 当事人对城管执法部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

对市城管执法部门具体行政行为申请行政复议的，向市人民政府提出；对区城管执法部门具体行政行为申请行政复议的，可以向区人民政府或者市城管执法部门提出。

第六章 法律责任

第三十九条 城管执法部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）无法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚的；

（二）无法定事由或者违反法定程序擅自改变已作出的行政处罚决定的；

（三）刁难、侮辱、殴打或者唆使他人殴打当事人的；

（四）故意损毁当事人财物的；

（五）截留、挪用、私分罚款或者扣押、没收财物的；

（六）索要、收受他人财物的；

（七）要求当事人承担非法定义务的；

（八）有其他违法执法行为的。

第四十条 城管执法部门及其执法人员违法行使职权，损害公民、法人或者其他组织合法权益的，应当依法赔偿。

第四十一条 行政管理部门违反本条例规定，仍行使已交由城管执法部门集中行使的行政处罚权的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第四十二条 拒绝、阻碍城管执法人员执行公务的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附则

第四十三条 本条例自2009年2月1日起施行。



本案债权人与抵押人约定的抵押期限是否有效？

作者：江西省吉水县法院 曾建莉 康小龙


案情：
　　个体户李某因做生意需资金而与某银行签订借款合同，双方约定，借款100000元，月利率为6.2‰，借款期限为2002年3月20日至2003年3月19日。李某让王某以其所有的一套三室一厅的住房为该笔借款作抵押担保，为此，王某与银行签订了一份《房屋限期抵押合同》，且双方到房管部门办理了抵押登记。
该抵押合同约定：抵押期限自本抵押合同登记之日起至2003年6月19日止，若李某不履行还款义务，某银行须在抵押期限内向法院起诉，否则，抵押期限届满后抵押人王某将不承担担保责任。借款合同订立后某银行向李某发放了借款，但借款到期后李某未按期偿还借款本息。该银行诉至法院要求判令李某还款，并要求王某承担抵押担保责任。

　　分歧意见：
　　本案在审理中，合议庭对王某是否应承担抵押担保责任有以下分歧意见：
　　第一种意见认为，某银行与王某之间关于抵押期限及抵押权丧失的约定，系双方协商一致的结果，是双方真实意思表示，既不违反法律的禁止性规定，也未损害他人利益，故应认定为有效。本案银行在约定的抵押期限内未行使抵押权，依法应免除王某的抵押担任责任。

　　第二种意见认为，抵押担任合同是从合同，依附于借款合同而存在，因此抵押权作为从权利也是依附于主债权而存在的。根据《担保法》第52条的规定，抵押权与其担保的债权同时存在，债权消灭，抵押权也消灭。本案李某未偿还借款本息，作为债权人的债权未得清偿，因此抵押人王某不能免除抵押担保责任。王某与银行约定的免责条款因与《担保法》的规定不符，应确认为无效。
[评析]：笔者同意第二种意见，其理由主要有以下三点：
　　1、抵押权是担保物权的一种，具有物权的法律特征。它是债务人或第三人以特定的财产提供担保，当债务人不履行债务时，抵押只在设置抵押财产的价值范围内承担清偿责任，抵押人承担清偿债务的期限是明确的。根据我国《担保法》的规定，抵押期限为隐性期间，该期限为主债务履行之日起至主债务全部清偿完毕之日止，即使是主债务已履行了部分，只有另一部分未履行，也不导致抵押期限的界满。抵押担保的期间只能由法律直接规定而不能由抵押人和债权人自行约定，这也是与物权法定的原则相一致的。

　　2、我国《担保法》设立抵押权并规定抵押权在主债权消灭后才消灭是为了保证债权的安全实现，减少债权人的风险。但如果债权人某银、如果允许债权人与抵押人另行约定抵押期限，那么《担保法》设立抵押权的立法目的将无法实现，债权人的合法权益也无法得到保护。因此如果允许当事人处行约定抵押期间，那么他们既可以将抵押期限约定为1年、2年，也可以将抵押期限约定为与债务履行期相同，那样的话，设立抵押担保根本不会有任何实际意义，这是显然与我国《担保法》的立法精神相悖，且不利于保护当事人的合法权益。因此，抵押权只能在被担保的债权消灭后才消灭。

　3、从保护抵押人的利益角度来看，本案中抵押人王某以双方约定所谓抵押期限作为免除其抵押担保责任的理由，但如果债权人某银行因有此抵押期限的约定而不得不在主债务履行期届满后三个月内对抵押人的财产进行处理，对抵押人来说也是不公平的，其利益也没有得到保护。因为在债务履行期届满后的三个月内，债权人某银行尚未积极向债务人李某追讨债务的情况下，债权人就直接处理抵押房产，对抵押人王某来说也是极其不利的。

综上所述，无论从衡平抵押合同双方当事人的利益还是民法公平原则角度来看，抵押合同中当事人约定的抵押期间都应认定为无效。