我国初任法官、初任检察官选拔制度之重构——兼论选拔性司法考试制度之构建

独钓寒江雪


论文提要：

　　目前我国的初任法官、初任检察官选拔制度实行的是“一职双考”模式。在该模式下，考生须同时通过司法考试和公务员考试才能担任法官或检察官。该模式并不科学，在运行中产生了一系列问题，如招录机制不甚科学，与司法考试衔接不畅，招录规模不能满足实际需要等。建立选拔性司法考试制度，实行“一职单考”，对我国的初任法官、初任检察官选拔制度进行重构，是解决问题的最佳选择和根本出路。现阶段我国初任法官、初任检察官招录工作承载着缓解法院案件压力、加速新老交替、醇化司法队伍、缓解就业压力之四大历史使命，故应大幅增加司法人才招录规模，大胆推行“113”计划。重构后的初任法官、初任检察官选拔制度分为报名并填报志愿，考试，公布考试成绩及分数线、确定各省参加实务技能培训的人员，进行委托培养，分配学员等若干运行流程，并须建立若干配套措施以确保其顺利实施。

关键字：法官招录；司法考试；一职双考；委托培养


　　《公务员法》施行以来，我国各地初任法官、初任检察官选拔坚持“凡进必考”，彻底终结了过去法、检系统进人的混乱局面，基本实现了人才选拔的制度化和规范化。然而，目前我国初任法官、初任检察官选拔机制仍然存在诸多缺陷，如招录机制不甚科学，与司法考试衔接不畅，招录规模不能满足实际需要等。本文的写作目的，就是要构建一个既符合中国国情又符合司法自身规律的初任法官、初任检察官选拔制度。

一、我国现行“一职双考”初任法官、初任检察官选拔模式及其产生背景

　　我国现行初任法官、初任检察官选拔实行的是“一职双考”模式。所谓“一职双考”，就是指担任初任法官、初任检察官不仅要通过国家司法考试，而且要通过公务员考试的任职模式。与“一职双考”相对应的是“一职单考”。所谓“一职单考”，就是指担任初任法官、初任检察官仅须通过国家司法考试，无需通过公务员考试的任职模式。

（一）《公务员法》明确规定我国初任法官、初任检察官的选拔实行“一职单考”模式

　　关于初任法官、初任检察官是否必须参加公务员考试才能取得公务员资格的问题，早在《公务员法》制定时就曾引起激烈的争论。根据《公务员法（一审稿）》第十五条，要想担任法官和检察官，除必须通过司法考试外，还必须同时通过公务员考试。但是此条规定在一审审议中产生了激烈的争论。一种意见认为，录用从事审判、检察业务工作的人员，通过司法考试就可以了，没有必要实行两次考试。另一种意见认为，公务员录用考试和司法考试是两种不同性质的考试，考试内容不同，作用也不同，公务员考试必不可少。法律委员会经对以上两种意见反复研究后认为，从实际情况看，为了避免不必要地增加考生负担，以不实行“一职双考”为好[1]。据此，最终通过的《中华人民共和国公务员法》第四十五条第三款明确规定：“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。”按照《公务员法》的上述规定，国家可以直接从司法考试合格人员中选拔初任法官、初任检察官，而不要求初任法官、初任检察官必须通过公务员考试。这意味着我国在初任法官、初任检察官的选拔制度上采取的是“一职单考”模式。

（二）资格性司法考试制度下“一职双考”的必然性

　　尽管《公务员法》明确规定我国在初任法官、初任检察官的选拔制度上采取 “一职单考”模式，但由于目前我国司法考试的性质为资格性考试，从而使得“一职单考”根本不具有可操作性。因为资格性考试本身不具有选拔功能，国家要从司法考试通过人员中选拔法官、检察官，就必须要另外建立一种机制把众多的司法考试通过人员配置到具体的、特定的司法机关中去。比如，当某个司法机关有数倍于其招录计划的报名人数，且所有报名人员均通过司法考试时，招录组织单位就必须订立一个考核标准来决定谁有资格留下来。关于考核标准的制定，有以下两个方案可供选择：方案一是以司法考试分数作为考核标准，因为司法考试分数是一个人法律素质高低的最有力、最权威证明。但现实问题是，由于试题难度不同，不同年份的司法考试成绩不具有可比性。因此，以司法考试分数作为考核标准并不具有可操作性。方案二是以公务员考试成绩作为考核标准。既然司法考试成绩并不适合作为考核标准，那只好另外组织一场考试了。这场另外组织的考试就是现在的初任法官、初任检察官招录考试。这就是目前法、检系统公务员考试的产生背景。

二、我国现行“一职双考”初任法官、初任检察官选拔模式运行现状及其反思

　　有人认为，“一职双考”可更全面地考察应试者的综合素质，相比“一职单考”制度而言更科学。笔者反对上述观点。笔者认为，“一职双考”制度是相当不科学的人才选拔制度。具体理由如下：

（一）现行初任法官、初任检察官招录考试照搬普通行政机关招录公务员考试模式，无法确保真正具备较高法学素养的人被招录到司法机关

　　其一，笔试科目中的行政职业能力测试、申论科目考试与法官审理案件所需的知识和能力关联度极小，这两门科目的加入毫无疑问会稀释法律知识测试在考试结果中所占的比例，可能将真正高素质的法律人才拒之门外。

　　其二，法律专业知识考试试卷总分只有100分，考试时间仅有2个小时，试卷容量十分有限，仅能考察出应试者对极少一部分核心法条的理解记忆能力和对极少一部分法学基础理论常识的掌握情况，无法像司法考试那样全面地考察出应试者必须具备的法律素质。另外，法律专业知识考试在命题的科学性和规范性上也无法与司法考试同日而语。

　　其三，我国公务员考试中的面试为结构化面试，这种结构化面试有固定的套路，考生很容易经短期突击训练而取得重大突破，难以考察出考生是否真正具备上述能力。同时，面试成绩在考生总成绩中所占比重过高（一般占到总成绩的50%），这在实际操作中极易诱发腐败，产生暗箱操作等不公正现象。

（二）“一职双考”制度下“扎堆”报考现象非常严重且无法避免

　　在“一职双考”制度下，报考注定会出现冰火两重天现象：一边是一些条件较差的基层司法机关根本吸引不来司法考试通过人员前来报名；一边是大量司考通过人员“扎堆”报考大城市司法机关或高级别的司法机关（基层以上司法机关），使得这些招录单位人满为患，不断曝出天量的报考人数和报考比例。比如，2008年河南省法院系统面向全国公开招录784名公务员，其中河南省高院招录20人，报考比例达到36：1；郑州中院招录22人，报考比例约17：1[2]；而同样是要求通过司法资格考试的郑州市惠济区法院、郑州市上街区法院和六家郊县（市）基层法院报考人数竟然达不到3：1的开考比例要求[3]，经统一调剂后仍有部分法院因报考人数未达到开考比例不得不减少了招录名额。郑州市各郊县基层法院在工作环境、发展前景、工资待遇等各方面都处于河南省基层法院前列，这些地区尚且吸引不来达到开考比例的司法考试通过人员前来报考，司法通过人员的“扎堆”报考现象之严重由此可见一斑。

　　由于司法考试通过人员可以选择的余地比较大，他们永远有一个不错的退守阵地——去做律师，所以他们中的大多数只对大城市和经济相对发达地区的司法机关感兴趣。这种现状在短期内将无法改变，因为地区之间、城乡之间的巨大发展差异决定了不同地区司法机关之间的差别，这种差别不仅体现在工作环境和发展潜力上，也体现在工资待遇和福利待遇上。因此司法考试通过人员不选择经济欠发达地区也是在权衡各方面利弊后作出的理性选择。中国的现实国情再加上“一职双考”这一不合理的模式设计客观上造成了司法考试通过人员“扎堆”报考大城市司法机关或高级别的司法机关的现象不可避免。

（三）“一职双考”模式使司法考试面临很大“放水”压力

　　在“一职双考”模式下，大多数基层司法机关由于吸引不来足够的司法考试通过人员前来报名，不得不降低报名门槛：从“不必通过司法考试”降到“不必是全日制本科”，个别地区甚至降到“大专文凭也可报考”。结果可想而知，新招录的人员绝大数都没有通过司法考试。比如，2004年黑龙江省法院系统220名新进人员中，有司法资格的只有5人，占新进总数的2.3%[4]；云南省法院系统招录的公务员通过司法考试的比例分别为2005年8%、2006年占6.8％、2007年占 10.7％[5]。毫无疑问，在通过司法考试之前，这些新进人员并不会安心工作，他们会把工作撇在一边，一门心思地备战司考（相当一部分人可能需耗费数年时间备考）。为了让这些人早点通过司考以缓解日趋严重的案件压力，国家不得不大幅提高司法考试的通过率和通过人数，甚至不惜为此煞费心机对卷四分数进行微调[6]，网友将其称之为司法考试“放水”[7]，司法考试“放水”现象在2007年、2008年和2009年表现得尤为明显[8]。这无疑变相降低了法官、检察官的准入门槛，为以后的案件质量埋下巨大隐患。

三、初任法官、初任检察官选拔模式之重构：建立选拔性司法考试制度，实行“一职单考”

湖南省人民政府


湖南省水文管理办法

（2003年6月2日湖南省人民政府第9次常务会议审议通过 2003年6月24日湖南省人民政府令第174号公布）


第一条　为了加强水文管理，准确、及时地做好水文测报，合理开发利用水资源，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条　在本省行政区域内从事水文站网建设与管理、水文水资源监测、水文水资源信息与预报、水资源调查与评价等活动，应当遵守本办法。

第三条　省人民政府水行政主管部门是全省水文工作的主管机关。市州、县市区人民政府水行政主管部门对本行政区域内的水文工作实施指导。省水文机构对全省水文工作实施具体管理。

第四条　县级以上人民政府应当将水文事业纳入国民经济和社会发展计划。有关人民政府和主管部门应当按照国家有关规定，在有关水利专项经费中安排一定比例的费用用于水文事业。

第五条　省人民政府水行政主管部门组织省水文机构编制水文规划，报省人民政府批准。水文规划应当征求相关市、州人民政府意见，符合流域综合规划和区域综合规划。

第六条　国家基本水文站网，由省人民政府水行政主管部门按照国家统一规划组织建设，省水文机构管理。地方水文站网，由省人民政府水行政主管部门统一规划，省水文机构组织建设和管理。水文测站的设立、迁移、改级、撤销，按照国家规定的程序办理。

第七条　大中型水库、大中型水电站等水工程管理单位，必须兴建水文测验、报汛设施或者设立专用水文站，经省水文机构验收合格后投入使用。水工程管理单位兴建的水文自动测报系统，应当设置向有指挥调度权的人民政府防汛抗旱指挥机构和水文机构传递水文信息的通道。

第八条　水文机构、水文测站和有水文观测业务的水工程管理单位，应当根据国家技术标准，准确、及时地进行水文监测，保证监测成果质量。水文机构设立的水位、雨量、地下水观测点，可以委托单位或者个人代管。受委托者应当遵守水文管理的有关规定。县级以上人民政府水行政主管部门应当组织水文机构、水文测站监测水功能区的水质状况。发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水质未达到水域使用功能要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。

第九条　省水文机构应当建立全省水文数据库，并负责全省水文资料的收集、整理和审查、汇编工作。水文测站和有水文观测业务的水工程管理单位，应当按照国家规定的技术标准，整编水文水
资源监测资料，按年度报省水文机构汇编。未经省水文机构汇编的水文水资源监测资料不得提供给其他单位或者个人使用。

第十条　水文机构、水文测站和有水文观测业务的水工程管理单位，必须根据省人民政府防汛抗旱指挥机构、水行政主管部门的要求，及时准确地收集、传递、报送水文信息与预报。水文机构参与本级人民政府防汛抗旱指挥机构的防汛抗旱调度工作。

第十一条　水文机构、无线电管理机构和通信部门应当密切配合，确保水文通信网络畅通，准确及时地传送水文信息与预报。

第十二条　水文机构和其他符合规定条件的单位，从事水文水资源调查与评价活动，应当按照国家有关规定取得相应的资格证书。市州的流域或者区域水文水资源调查与评价，由省人民政府水行政主管部门委托具有甲级资格证书的水文机构承担。

第十三条　县级以上人民政府及其有关部门组织审查涉水工程规划和设计时，应当通知水文机构参与涉水工程水文部分的会审。

第十四条　水文机构应当按照国家技术标准做好经常性的水文分析和水文计算工作，并确保水文计算成果质量。全省或者流域性水文计算任务，由省水文机构承担，其水文计算成果报省人民政府水行政主管部门按照管理权限组织审定。

第十五条　水文测验河段、测验设施、气象观测场的保护范围，由水文机构根据下列标准和实际需要提出方案，征求有关部门的意见后，报县级以上人民政府审查批准予以公告，并设立标志：

(一)测验河段保护范围：从测验河段上比降水尺断面的上游20米起，至下比降水尺断面下游
河道宽度1倍止的河道两岸历史最高洪水位以下的区域；未设比降水尺断面的，从上浮标测流
断面的上游20米起，至下浮标测流断面下游河道宽度1倍止的河道两岸历史最高洪水位以下的
区域。
(二)测验设施和气象观测保护范围：测验设施周围10米；气象观测场周围15米。

第十六条　水文测验河段、测验设施、气象观测场保护范围内，禁止影响水文测验的下列行为：
(一)种植乔木、高杆作物；
(二)修造建（构）筑物、堆放物料；
(三)取土，挖沙，采石，淘金，倾倒垃圾废物，排放污水；
(四)停靠船舶、排筏；
(五)架设线路。

第十七条　水文机构应当加强对水文设施的建设、维护、保护和管理。任何单位和个人都有保护水文设施的义务。禁止侵占或者毁坏水文仪器、标志、缆道、通道、测船、码头、场地、通讯设施。禁止挤占或者干扰水文无线专用频道、信道。

第十八条　在水文测站的上下游确定的范围内不得修建对水文测验有影响的工程。确因国家或者地方重点工程建设需要修建的，工程建设单位应当在工程立项（报建）前与省水文机构或者其指定的直属机构协商处理方案，未协商处理方案的，有关部门不得批准设计；需要拆迁水文测站或者对水文测站采取补救措施的，所需费用由工程建设单位承担。

第十九条　水文测验人员在通航河道中作业时，应当遵守水上交通管理规则，悬挂示警标志，过往船只、排筏应当避让。

第二十条　水文机构、水文测站按照国家和省有关规定，可以从事水文专业有偿服务。

第二十一条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由省人民政府水行政主管部门委托的水文机构给予警告，责令限期改正或者采取补救措施，可以并处200元以上1000元以下罚款。其中属于经营活动的，可以并处1000元以上10000元以下罚款：
（一）擅自设立、迁移、改级、撤销水文测站的，或者未按照规定兴建水文测验报汛设施
、设立专用水文站的；
（二）未整编或者拒不报送水文水资源监测资料的；
（三）在水文测验河段、测验设施、气象观测场保护范围内，从事影响水文测验行为的；
（四）设计未经批准，强行修建工程影响水文测验的。

第二十二条　侵占或者毁坏水文仪器、标志、缆道、通道、测船、码头、场地、通讯设施的，按照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》的规定处理。

第二十三条　水行政主管部门、水文机构的工作人员在水文管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪污挪用水文经费的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条　本办法自2003年8月1日起施行。