探矿权与中外合作中的探矿权投入

邵伟

内容提要：在目前的外商投资矿产勘探领域中，外方投资者和中方投资者合作勘探是最主要的形式。其中，中方大部分是以其探矿权作为投入，外方投入大部分或全部勘探资金。本文拟从我国的探矿权的法律地位入手，探讨中外合作矿产勘探项目中方投资者以探矿权投入的有关法律问题。

正文：探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。根据《矿产资源法》的有关规定，勘查矿产资源，必须依法申请，经批准取得探矿权，并办理登记。这表明，取得探矿权应当通过严格的行政程序来进行。但是，探矿权必须依法申请取得，并不意味着探矿权只是一种行政特许权。
取得探矿权实际上包含了两个层次的法律关系。一方面，矿产资源作为不可再生的资源，国家应当保障矿产资源的合理开发和利用，以保护环境和生态平衡，实现可持续发展。因此，国家有必要对探矿权人的资质、勘查顺序等条件做出强制性规定，并通过审批等行政程序授予申请人探矿权。另一方面，《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。因此，取得探矿资格的民事主体与国家之间形成了一种合同关系，在这个合同关系中，作为探矿权人的公民、法人与矿产资源所有人国家之间的地位是平等的，探矿权人通过缴纳资源税和资源补偿费取得了作为民事权利中准物权的探矿权，也就是公民、法人经过行政特别许可而享有的可以从事某种勘探开发国有自然资源或对资源作某种特定利用的权利。这一权利可以称之为“特别法上的物权”。 “特别法上的物权”区别于其它物权之处在于，如果“特别法”有特殊规定的，应当首先适用该法，在没有其他规定时，才适用民法。因此，国家在矿产资源法律法规中，规定了必要的管理、监督和行政审批内容，保障了国家整体利益不受侵害。
尽管探矿权是经过行政许可取得，受到行政管理和监督，但是，从本质上而言，探矿权仍然属于物权范畴，理由如下：
第一，探矿权的取得和变动，应当予以公告。按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》的有关规定，“登记管理机关对勘查区块登记发证情况，应当定期予以公告”。可以看出，探矿权公告制度是物权变动公示原则的要求。同时，探矿权的此种权利的设立和转移均需要经过登记。《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，“国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理制度”。这种登记管理制度，体现了物权变动的公信原则，保护了物权交易的安全，稳定了矿产资源勘探的有序进行，保护了探矿权人的合法权益。
第二，按照《矿产资源法》的规定，国家实行探矿权有偿取得的制度。这里的有偿取得，是指探矿权申请人向国家提出探矿权申请时，申请人向国家支付一定的费用（包括探矿权使用费和资源税），获得勘查矿产资源的探矿权。过去多年来，探矿权被作为一种“资格”以行政授予的方式无偿取得。这种做法忽视了国家对矿产资源所有权的管理，也使得探矿权人的权利无法得到保障。由此可见，探矿权的物权属性随着探矿权有偿取得制度的制定得以确立。
第三，探矿权是排他性的权利。《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，“禁止任何单位和个人进入他人依法取得探矿权的勘查作业区内进行勘查或者采矿活动”。法律应当保障探矿权人能够对其依法取得的工作范围进行勘查作业，并排除他人的干扰和妨害。这一规定符合物权法“一物一权”的原则。即在同一勘查工作区范围内，同一期限内，不能设立两个或两个以上的探矿权。
第四，探矿权人有收益和转让的权利。按照《探矿权采矿权转让管理办法》，探矿权人有权优先取得勘查作业区内的矿产资源的采矿权。在完成法定义务后，可以将探矿权转让他人。探矿权人取得探矿权后，在支配这种财产权利的过程中，随着勘探工作的进行，勘探数据等地质资料的取得，探矿权可能会增值。同时，由于可以优先取得勘查作业区内的采矿权，探矿权人可以通过采矿获得勘探投入的回报。探矿权人在完成法定义务的情况下，可以通过转让等方式处置其探矿权并通过探矿权的转让获取勘探投入乃至探矿权增值的回报。
由此可见，现行矿产资源法律，通过探矿权登记、有偿取得和使用等方式，保障了探矿权人的对其探矿权长期稳定的，独有的，排他性的所有权利。目前，“外国矿业法普遍规定矿业权为准物权，有严格的法律保护。目前，我国矿业权管理部门和理论界也逐步重视物权法立法动态，希望把物权法的若干原则落实在矿业权上。”确定这一性质的重要意义在于：
首先，作为高度市场导向的矿产勘探风险投资行为，必须充分明确财产的权属关系。确定了探矿权的物权属性，其经济价值才能够得到合理的体现。探矿权的管理才可以按照物权管理的一系列制度来运作，有利于理顺矿产资源勘查、开发活动中产生的一系列经济关系，可以更好的明确探矿权出让人（即国家）和投资人的权利、责任和义务。对于投资人，也就是探矿权出资人对其探矿权利占有、使用、收益和处分权利的行使具有根本性的保障作用。
其次，进一步保障了探矿权作为物权进行交易的需要。根据《探矿权采矿权转让管理办法》，探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。对于外国投资者而言，无论是转让其依法取得的探矿权，还是从他人受让探矿权，在完成法定义务的前提上，应作为一项财产权利进行转让交易，以确保其投资利益，也能够以此作为确定交易价格的基础。
再次，财产权利的确定，保障了作为物权，在依法取得后不受行政权利的干扰和影响。除了按照矿产资源及其它有关法律法规的规定，探矿权人有缴纳税费、汇交地质资料、保护文化古迹等法定义务外，行政机关应当保护探矿权人行使正当的财产权利。同时，探矿权在受到侵害的情况下，可以获得物权法的保护方法即物权请求权的救济，对于这种权利的侵害可以通过民事程序来提供补救。
最后，保障了探矿权顺利转为采矿权。根据我国的有关法律规定，探矿权人优先申请采矿权。同样，作为一项财产权利，采矿权的取得，也要实行登记和有偿获得。在获得商业性地质发现后，无论是探矿权人自行申请采矿权，还是转让给他人从事采矿，探矿权及采矿权物权属性的确定，保证了探矿转化为采矿这一过程的顺利进行，也保障了相关人的法律权益。
按照《探矿权采矿权转让管理办法》，“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人”。基于这一规定，中方合作者在对外合作中当然可以将探矿权作为对外合作的投入。笔者认为,在中方合作者以探矿权作为投入与外方合作者合作的情况中，以下一些问题应引起关注。
（一）探矿权的所有者
根据《中外合作经营企业法》，中国合作者是“中华人民共和国的企业或者其他经济组织”。目前，我国矿产勘探领域的实际情况是，大量的探矿权人是各地的地勘单位，如地勘局、地勘大队、地勘院等。而这些单位，无一例外的属于事业法人，而非企业。相信随着国内矿业体制改革的深入以及商业性地质勘探的推行，上述情况将逐步改变。但就目前而言，一般的事业单位是无法作为中外合作企业的中方合作者的。在一些省编制机构对于地勘单位的编制文件中，可以看到“逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体”的规定，以及“管理地勘经费”的职责。基于这种情况，这些地勘单位只能参照“其他经济组织”而作为合作者。另外，由于地勘局往往作为中外合作企业的中方合作者，但探矿权的登记人可能是地勘局所属地勘队、地勘院等。在实践中，这种现象所造成的行政管理的痕迹十分明显，不符合探矿权市场化的发展趋势，也难以理清法人财产权关系，必须尽快通过地勘体制的市场化改革加以改变。
（二）探矿权转让时限
中方投资者在以探矿权作为投入与外方投资者合作时，探矿权投入在法律形式上是一种转让行为，须符合《探矿权采矿权转让管理办法》的有关规定。而按照该《转让管理办法》，探矿权转让应当具备的条件之一，是探矿权出让人应当持有勘查许可证满两年。也就是说，中方投资者只能以其持有两年以上的探矿权作为出资或合作条件。在实践中，由于前条所述的情况，中方投资者可能还以下属单位所有的探矿权作为合作条件或出资。如果严格按照《探矿权采矿权转让管理办法》的上述规定，在实践中将难以操作。
（三）探矿权租赁
目前，存在着一种通过探矿权租赁与外方合作的形式。比如南方某个合作矿产勘探项目。外方合作者经由商务部批准，设立了一家外商投资企业。这家外商投资企业从中方探矿权所有人那里租赁其探矿权并从事勘探活动。勘查许可证不做变更，但上述租赁行为经国土资源部门批准。从矿产管理法律来说，目前我国只规定了探矿权转让的方式，也就是通过转让探矿权而获得使用权。没有不转让探矿权而转让探矿权使用权利的规定。也就是说，探矿权租赁行为或租赁合同缺乏必要的法律地位。由于矿产资源勘探的特殊性，国土资源管理部门对探矿权使用权利的转让行为必须实施必要的管理和审批。但随着《行政许可法》的实行，有必要为探矿权租赁行为的审批管理提供一定的法律依据。探矿权租赁费用也有必要做出规定。因此，就目前来说，探矿权租赁的形式缺乏必要的法律依据，是一种探索性的行为。
（四）探矿权评估
探矿权评估是探矿权投入的必要组成。在目前的中外合作探矿企业中，中方如以探矿权作价出资或作为合作条件，涉及国家出资形成的，按照《探矿权采矿权评估管理暂行办法》的规定必须进行评估。为了实现探矿权评估的有序进行，国土资源部还先后出台了《探矿权采矿权评估资格管理暂行办法》、《探矿权评估报告备案办法》等规定。从这些规定可以看出，目前的探矿权评估，是从类似国有资产管理的角度，从防止国家所有的矿产资源流失的目的出发所做的评估。但是，从更广的范围来讲，非国家出资形成的探矿权，如果准备以出资形式转让，也应逐步实行先评估，再作价的道路。好处在于，一方面，中立的、专业性的矿权评估机构的存在，为探矿权实现市场化流转提供了十分便利的条件，另一方面，为探矿权、为探矿企业最终走向股票上市，走向社会融资的道路打下了基础。从这一角度来说，探矿权评估市场的逐步建立和发展，对于中外合作勘探具有十分积极的意义。

从以上探讨中，我们可以看到，随着我国市场经济的建设和矿业体制改革的逐步深入，探矿权必然面临进一步市场化的过程。矿业市场的不断对外开放，也对探矿权市场化提出了更为紧迫的要求。正确地届定探矿权的法律属性，理清行政许可和探矿权物权属性的关系，将极大地促进矿业体制，特别是探矿体制的现代化，对于矿业经济的发展，使地下矿产资源尽快转化为生产力，也将具有十分积极的意义。



　　行政诉讼的受案范围是指法院受理并审理行政争议的范围。有关行政诉讼应予受理的案件范围和不予受理的案件范围，我国《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称若干解释）的规定共七个法条对此做了规定。从逻辑角度分析，我国《行政诉讼法》第12条规定的8项受案情形是列举式，并没有穷尽所有行政诉讼的受案范围。因此，我们要弄清行政诉讼的受案范围，应从研究那些案件不应受理入手，排除不属行政案件受案的情形，其他就是应当受理的具体情形。笔者下面作以简述，仅供参考。

　　根据我国《行政诉讼法》第12条和若干解释的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列几类事项提起的诉讼。

　　（1）国际、外交等国家行为。我国《行政诉讼法》第12条第1项规定，国防、外交等国家行为不属于行政诉讼的受案范围。国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。判断一个行政行为是否是国家行为，重要是看它的政治性是否达到了一定的高度，即它的性质是政治行为而不是法律行为。例如，强制服兵役的行为就是一个法律行为，而不是政治问题，是一个具体行政行为，相对人对此可以提起行政诉讼。

　　（2）抽象行政行为。抽象行政行为是指国务院制定、发布的行政法规，国务院各部委制定、发布的部门行政规章，地方省级人民政府、省政府所在地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府制定、发布的地方行政规章，各级各类行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等。当事人对任何抽象行政行为不服，都不得直接地或在起诉具体行政行为时附带地向法院提起诉讼。当事人对任何抽象行政行为不得向法院提起诉讼，但并不是说，法院就不得对这些抽象行政行为进行审查。根据我国《行政诉讼法》的规定，法院是可以对规章以下的抽象行政行为进行审查的，但只能基于自己的职权对抽象行政行为进行审查，而不能基于当事人的申请而审查。在我国，抽象行政行为目前不能被提起诉讼的原因在于：①依照宪法和有关组织法的规定以及我国人民代表大会的政治制度，确认行政机关抽象行政行为是否正确合法并予以撤消、改变的权力，只能是属于国家权力机关或者上级行政机关。②行政机关抽象行政行为通常针对的都是大范围、不确定的对象。如果抽象行政行为造成了侵害后，由单个对象通过一个个单独诉讼的方式来解决，必然会扩大解决问题的成本，也有一些技术上的困难。在审判实践中，如何去掌握呢？例如：某市需要在市规划区内，对城东的棚户区进行改造。依照相关法律规定发出了拆迁公告。这里的拆迁公告就是针对的特定人，因为，无论小区有多大，在这里居住的人都是可以统计的。故某市的拆迁公告是具体行政行为，相对人不服可以提起行政诉讼。又如：某市为了发展地方经济，经市政府研究决定发出通知，非本地乳制品不准进入本市进行销售。这里的“非本市乳制品”是不确定，因为按常理是难以去统计的。因此，该通知是针对不确定的人群，属抽象行政行为。

　　（3）行政机关对其工作人员进行奖惩、任免等决定。这类行为往往涉及高度经验性的判断，属于行政机关内部的裁量权范畴，人民法院没有这方面的判决条件和判断标准。由此导致的行政纠纷可由行政机关自己处理解决。但是，对此类不予受案不应作扩展解释，如果这类决定所涉及的权利义务是国家公务员的权利义务，可以不通过行政诉讼的方式解决；但是，如果所涉及的权利义务是行政机关工作人员作为普通公民所具有的权利义务，则仍可以提起行政诉讼。

　　（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。这里所说的“法律”，仅是指限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。我国目前只有极少的几部法律对此做了具体规定。如《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》，其分别规定，被公安机关处罚的人对处罚不服的，可以向上一级公安机关提出申诉，也可以向人民法院提起行政诉讼，如果选择向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关的裁决就是终局裁决。《中华人民共和国行政复议法》第14条、第30条第二款规定，对国务院部门或者省级人民政府就具体行政行为做出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院的裁决是最终裁决。省级人民政府确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

　　（5）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。公安、国家安全等国家机关具有行政机关和侦查机关的双重身份，可以对刑事犯罪嫌疑人实施刑事强制措施，也可以对公民实施行政处罚，行政强制措施。刑事司法行为与具体行政行为有着不同的性质，各自针对不同的对象，根据行政诉讼法的规定，我国行政诉讼目前只针对行政行为，因而公安、国家安全等机关的刑事司法行为，尚不在行政诉讼受案范围之内。但在实践中，常常发生公安机关滥用刑事司法行为，并以其代替具体行政行为，从而逃避行政诉讼的现象。如借助刑事司法行为插手办理民间借贷案件，没收犯罪嫌疑人及其家属的财产或实施罚款。对不在规定的对象范围之内的其他公民滥用刑事司法行为，都超出了刑事诉讼法的授权范围，是可以作为具体行政行为提起诉讼的。另外，我们还应注意的是，我国《刑法》第17条第4款规定，因不满16周岁不予以刑事处罚的，责令他的家长或监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。政府作出的收容教养行为就不能属于“刑事诉讼法授权”的行为，行政相对人对其不服是有权提起行政诉讼的。公安机关在行使司法权时要严格把握该授权是否是刑事诉讼法上的授权。例如，公安机关在没有对当事人说明理由和依据的情况下，即对当事人采取了某项强制措施，该项强制措施即被认定为是行政强制措施。公安机关即使是违法但明确依据了刑事诉讼上的授权，也被认定为是刑事司法行为。如果公安机关和国家安全机关在实施了一个行为时，没有宣布自己行为的依据时，即认定该行为是行政行为，可以作为行政诉讼的对象。

　　（6）行政机关的调解行为以及法律规定的仲裁行为。行政机关的调解行为是指行政机关居间对双方当事人之间的民事权益争议，经说服教育和劝导后，由当事人双方自愿达成解决纠纷协议的一种行为。如果一方当事人不履行，另一方当事人有权向人民法院提起民事诉讼。因此，行政调解并没有行政法上的强制性。但是，行政机关借调解之名，违背当事人的意志作出具有强制性的决定。为了实施调解或者在调解过程中实行了强制措施等行政行为，在这种情形下，公民可以针对强制性决定或者强制措施提起行政诉讼。“法律规定的仲裁行为”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定的仲裁，目前重要是民商事仲裁和劳动争议仲裁。当事人对仲裁结果不服的，民事诉讼法已将其纳入了民事诉讼的受案范围。但是，对于法律之外的其他行政法规、地方性法规、规章所规定的仲裁，当事人对仲裁决定不服的，则仍可以向人民法院提起行政诉讼。

　　（7）不具有强制力的行政指导行为。公民对行政机关的行政指导可以遵从，也可以不响应，完全取决于自己的意愿。不响应的，也不承担任何法律后果。因此，行政诉讼法不将其纳入受案范围。如果行政机关在实施行政指导时，通过利益引诱、反复说服教育甚至威胁等方式强迫行政相对人服从的，这种行政指导实际上是行政命令行为，公民可以起诉。

　　（8）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。重复处理行为是指行政机关根据公民的申请或者申诉，对原有的生效行政行为作出的没有任何改变的二次决定。驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，是行政机关对当事人就原已生效的行政行为提出的申诉给予驳回的行为，实质上是对原已生效的行政行为的再次肯定，也即是对原行政行为所确定的权利义务的再次肯定，并没有形成新的权利义务关系。如果行政机关对当事人的行为进行处理后，该行政机关或者其他行政机关再次对当事人的同一行为进行处理，因为形成新的权利义务关系，当事人当然有权依照法律规定，申请复议或提起诉讼。

　　（9）对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。主要是指行政机关在作出行政行为前实施的各种准备行为。这些行为并没有实际生效，也就不是行政诉讼的对象。

　　根据最高人民法院有关司法解释，劳动行政部门作出的关于责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于可申请法院强制执行的具体行政行为，人民法院也不受理此类案件。但是，如果劳动行政部门作出的关于责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定，当事人既不履行又不申请复议或者起诉的，劳动行政部门可以依法申请人民法院强制执行。

　　（作者单位：陕西省南郑县人民法院）