和谐社会语境下的未成年人犯罪问题——兼论未成年司法程序中的人文关怀/蔡鸿铭

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 20:20:33   浏览:8992   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
和谐社会语境下的未成年人犯罪问题
——兼论未成年司法程序中的人文关怀

蔡鸿铭


摘要: 预防未成年人犯罪与未成年司法制度是社会和谐发展的需要。我国未成年人犯罪总量虽然只占整个刑事案件近10%,但由于犯罪主体的特殊性,其对社会的影响巨大。只有准确、及时把握构建和谐社会提供的发展契机,牢牢抓住以人为本这个核心,加强人文关怀,才能从容迎接新形势下预防未成年人犯罪所面临的严峻挑战,进而促进社会主义和谐社会的构建。目前我国尚未真正建立起独立、完整、科学、成体系的未成年司法制度。而司法制度的完善绝非简单、消极地执行法律,在司法过程中必须凸显人文关怀,这也是司法的灵魂和价值理念,在“人权保障”条款写入宪法的今天,显得至为重要。本文从未成年人犯罪呈现出的新特点及相关规律入手,找出未成年人犯罪的共性原因,进行理性思考,以求对当前形势下如何加强未成年法制教育、有效预防和减少未成年人犯罪,并就完善我国未成年司法制度以及在司法中彰显人文关怀提供积极的建议。
关键词:和谐社会,未成年,司法,人文关怀
世界各国在工业化、城市化的进程中,未成年人犯罪现象越来越严重,许多发达国家长期受此困扰;这一态势发展中国家在现代化的过程中也日趋显现。未成年人犯罪已成为一个世界性的突出问题,引起了各国政府的高度关注。就我国而言,改革开放以来社会经济有了很大发展,未成年人犯罪案件也较以前增加许多,涉及多种严重刑事犯罪,严重危害社会治安。我国未成年人犯罪总量虽然只占整个刑事案件的10%,但由于犯罪主体的特殊性,其对社会的影响巨大。因此,如何更好地预防和减少未成年人犯罪是社会各界所共同面临的一个严峻课题。
一、未成年人犯罪呈现出新的特点
从我院近年来审理的未成年人犯罪案件来看,数量呈逐年上升的趋势,从许多方面都呈现出与过去及成年人犯罪明显不同的特点。具体表现为:
(一)犯罪主体日益低龄化。由于发育年龄的提前和不良文化的影响等诸多原因,21世纪的前五年未成年人违法犯罪的初始年龄比20世纪80年代提前了2至3岁,犯罪的高发期年龄在18岁左右,其中以14-16岁的更为突出,并呈现出越来越低龄化的趋势。同时犯罪主体还表现为文化素质偏低的特点,如我院2005年审结的未成年犯罪案件中,具有初中及以下文化程度的占未成年罪犯总数的96.72%。
(二)犯罪类型多元化。过去未成年人犯罪以盗窃为主,犯罪类型单一,而目前已向多元形势发展。暴力犯罪和财产犯罪是当前未成年人犯罪的主要表现形式,并且暴力型等严重危害社会的犯罪日益突出。从我省的统计资料看,未成年人涉及的抢劫、盗窃、故意伤害类案件犯罪人数分别占未成年人犯罪人数的42.5%、26.16%、15.8%。
(三)犯罪组织团伙化。未成年人由于缺乏足够的体力、智力、胆量和经验,单独作案往往难以成功,结成团伙则可以互相壮胆,减少作案阻力,使犯罪易于得逞,当前未成年人犯罪中二人以上共同犯罪的占40%以上。有的犯罪团伙甚至拥有严密的组织系统、作案纪律和反侦破措施,初步形成黑社会性质组织的雏形,这种团伙对社会危害极大。
(四)未成年人吸毒现象成倍增长。未成年人吸毒会诱发更多的犯罪,带来严重的危害后果。许多吸毒青少年因毒瘾所驱不惜采取各种手段断攫取吸毒所需钱财。如在深圳、珠海等地查获的吸毒青少年中约有10%的人有抢劫、盗窃等犯罪行为,至少有1/3的人加入勒索团伙,并有不同程度的敲诈勒索行为。
二、未成年人犯罪的心理成因
未成年人走向犯罪道路的心理变化是由青少年时期生理、心理发展及社会化过程中的各种矛盾引起的。目前,我国犯罪学界对未成年人犯罪心理产生的原因有大量论述,主要可归纳为如下三种:第一种是青春期危机理论,认为人的发展是由本能的生物人向理智的社会人发展的过程,在相近似的环境中,青少年之所以比成年人更易于越轨,主要是身心发展及社会化程度的差异所致。第二种是社会失调论,认为社会结构的失调必然导致一批低文化青少年层的出现,这是青少年犯罪率高的社会原因。第三种是不良环境决定论,认为由于青少年认识能力低下,富于感性和冲动性,自控力薄弱,在不良环境因素的影响下易于产生违法犯罪心理。本文主要从内在和外在两个方面分析未成年人犯罪的心理。
(一)未成年人犯罪心理的内在成因。研究未成年人犯罪心理,必须与未成年人的身心特点联系起来,因为未成年人的身心特征对其行为有重大影响。未成年人的心理体现了过渡年龄阶段的心理特征,普遍充满了复杂性与矛盾性,而未成年人的违法犯罪心理,是一部分未成年人在外界社会消极因素的影响下,与内部原有的不良心理因素结合发生相互作用产生的。未成年人违法犯罪的主体成因有青春期心理特点、主客观心理矛盾和人格社会化缺陷等。 首先,青春期心理特点决定了未成年人难以对客观信息做出正确的选择和评价,容易受社会不良因素的影响而违法犯罪。其次,满足个人需要的主观意向与满足个人需要的客观可能性之间存在着矛盾。未成年人随着自我意识的不断发展,希望获得更多的自由,难免与管教自己的父母、师长发生争执与矛盾。在无力满足自己的需要,求助家庭仍然得不到满足的情况下,心理上难免产生矛盾和冲突,容易引发违法犯罪行为。最后,未成年人人格社会化存在缺陷。人格社会化的缺陷主要表现为强烈的自我中心,个人主义严重,反社会的需要和动机,反社会的人格特征等。未成年人暴力犯罪的多数情形,正是在这个基础上发生的。
(二)未成年人犯罪心理的外在成因。未成年人走上犯罪道路,除了自身原因之外,家庭、学校与社会因素也是不容忽视的,这些构成了未成年人心理形成的外在因素。
1、家庭因素。家庭是孩子成长的摇篮,父母是孩子们的启蒙老师。家庭作为社会的细胞,是一个人社会化过程的起始点。家庭功能是否能正常发挥是一个人顺利实现社会化进程的基础和先导。但是,由于环境的不同,导致某些家庭功能的缺失。在一项对未成年罪犯家庭环境状况调查中发现:未成年罪犯的家庭结构以不美满占多数,单亲家庭、父母一方或双方死亡的占51.67%。而且,未成年罪犯父母的素质、职业状况也不十分理想。父母亲文化程度低下,父亲中57.1%小学文化程度、8.2%为文盲,而母亲为文盲的有33.3%,小学文化程度的占41.5%;父母亲的职业大部分为农民和工人,属社会低收入阶层。这直接影响未成年罪犯的生活态度、情绪和良好个性的形成。家庭矛盾性大,即家庭成员间传递情感的方式以表达愤怒、不满,相互指责、贬低为主,导致孩子学会以此方式来解决所有的情绪问题,并以冲动的、攻击的方式表现出来。父母教养方式不当是造成孩子行为差异、人格特征发生偏差的重要因素之一,是造成未成年罪犯不良心理特征形成的主要心理环境因素。所以,父母的某些错误行为都可能为他们所模仿,以至将来成为罪犯。
2、学校因素。学校在未成年人成长中的作用仅次于家庭,它是未成年人从家庭走向社会,从蒙昧状态走向超越之境,顺利实现社会化过程的重要环节。学校能否全面、完整地发挥其作用,是未成年人社会化顺利实现的根本保障,同时也是防止他们违法犯罪的有利防线。随着学校教育的逐渐完善,社会实际上几乎将青年的生活完全纳入到学校生活的轨道。青年制的生活实际上就是学校生活,其总是遵循这样的轨迹,从幼儿园、小学、初中、高中到大学甚至研究生。学校教育作为一种社会性手段,从产生之日起对青年人才的培养无疑功不可没。学校教育是为青年的发展而设定的,这本身也是一种社会性设定。 它规定了青年的人生追求目标,同时也影响着青年的人生轨迹。学校如对学生在校受到的挫折缺乏正确的引导,就会产生不良的后果。例如学习上的失败感所产生的后果,受校纪校规处罚而带来的负面影响以及教师心理素质低下,教学效果不良所造成的后果等。国外许多调查发现,未成年罪犯往往是学习上的失败者,由于学习成绩差,甚至受到校方处分,常常会使他们对学校和社会产生抵触和报复心理,从而走上犯罪道路。
3、社会因素。在未成年人走上犯罪道路的过程中,社会又扮演着怎样的角色呢?未成年人认知能力的缺乏,加之某些个人自我意识的极度膨胀,使得他们缺乏正确的人生观与价值观,而社会上不良风气的影响与某些道德沦丧的行为又为他们的畸形发展起着推波助澜的作用。电影、电视各种宣传媒体对暴力的商业宣传,电子游戏、网吧对于暴力的传播与虚拟化,使得未成年人对于暴力、血腥行为以及相应的后果与痛苦没有清醒的认识,在给他人造成实际的伤害时,他们的感觉无异于玩一场虚拟游戏。因此社会媒体与公众不但没有起到监督与督促的作用,反而变相地助长了他们的嚣张气焰。
三、进一步完善未成年人司法制度系统
从以上对未成年人犯罪的社会原因分析中可以看出,社会某一环节的失调都会导致严重的后果。所以预防和减少未成年人犯罪是全社会的共同责任,是一项涉及方方面面的系统工程。本部分拟从法治角度来探索如何建立预防和减少未成年人犯罪的有效机制,即如何建立完善的少年司法制度。犯罪学研究表明:成年罪犯的犯罪意识有不少是在未成年时受不良影响而形成的,违法犯罪的初始年龄与再犯罪存在密切的关系,即初始犯罪的年龄越小,进行再犯罪的可能性就越大。从这个意义上说,建立少年司法制度的工作十分必要。犯罪的未成年人作为行为人也要为自己所犯罪行承担责任,但保护的前提应该贯穿司法实践的始终,不论是审查起诉还是审理判决阶段,对未成年人罪犯的处理应该与成年人有本质的区别。
(一)加强少年法庭体系建设。出于治理日益严重的青少年违法犯罪的需要,1984年上海市长宁区法院在全国率先试点建立了我国第一个少年法庭。少年法庭一出现就以其独特的视角、针对性的做法和良好的实践效果引起了司法界的重视、社会公众的认可和欢迎。截至1998年底,全国共有3694个少年法庭,基本上实现了所有未成年人犯罪案件全部由少年法庭审理。2005年底,最高人民法院制定了《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,对审理未成年人刑事案件的程序作了统一规定,它使得我国少年法庭工作进一步规范化。
虽然我国在少年法庭建立之后,大大加强了未成年人立法工作,《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》也先后出台。但遗憾的是这两部全国性法律均未对少年法庭有明确的认可,更未对少年审判司法制度作必要的完备性规定;人民法院组织法、刑法、刑事诉讼法等法律亦尚未对少年司法制度,特别是少年法庭的地位问题作明确的规定和认可。对未成年司法制度予以规范的法律依据仅有最高院的司法解释是不够完善的,甚至可以说我们的未成年审判组织“尚未得到法律的认可”。
未成年司法制度的不完善结果使少年法庭的地位得不到保障,少年法庭工作人员难以安心少年审判工作。由于少年法庭尚未得到法律的明确认可,少年法庭的存在都受到威胁,阻碍了实践中一些对少年司法制度的有益探索。
(二)实施社会调查报告制度。我国的少年法庭从1984年建立起就一直坚持对被告人案发前的表现情况进行调查。当时主要是法官在开庭前通过到学校、访家庭、去社区(村、居)等形式,对失足少年的家庭情况、受教育情况、交友情况、社区环境等方面进行调查,以便更有效地进行法庭教育、准确量刑。我们要在未成年人刑事案件中实行社会调查报告制度,要实现社会调查“主体社会化、内容公开化、程序规范化”。
所谓“主体社会化”,就是要改变以往调查工作都是由法官完成的做法,而由其他部门或机构完成。这是一项比较艰难的工作,因为国内的法律还没有明确的规定。笔者认为,在当前形势下要和相关部门做好协调工作,由青少年保护办公室等部门来承担,法官不再像现在这样在开庭前过早、过多地出现在法庭之外。
“内容公开化”,就是法庭把社会调查员所制作的社会调查报告适度公开。即在开庭前向辩护人公开,也向法定代理人公开;在开庭审理时,向未成年被告人公开,让失足少年知道法官掌握的其案发前的表现情况是否正确。开庭后的判决书中,法官也可有选择地把调查报告中的内容引入其中,增强判决书的说服力。
“程序规范化”就是社会调查报告从制作到被司法机关采用都要经过规范的程序。如调查工作必须是两人进行,调查完毕后应制作成调查报告;开庭审理时调查员必须到庭并向法庭报告该调查报告的内容;法庭要听取未成年被告人及其法定代理人、辩护人的意见;法庭也允许辩方出具类似的材料;等等。
社会调查报告为法官对未成年被告人量刑时提供了一份非常重要的参考依据。我们实施的社会调查报告制度不仅要与国际上通行的做法相衔接,而且要通过社会调查报告工作的开展,动员社会力量参与对失足少年的教育挽救,强化司法保护的力度。
(三)推行暂缓起诉制度。暂缓起诉是指人民检察院针对某些应当起诉的案件,本着预防、挽救、教育、感化与打击并举的原则,考虑到公共利益,体现刑事政策和案件自身条件,对一些特殊群体在一定考验期限内,不作处理,期满后再根据具体情况作出起诉或不起诉决定的一项制度。2001年,石家庄市长安区检察院在全国检察机关率先推出“社会服务令”,这一司法实践的核心即为暂缓起诉。暂缓起诉并不是不起诉,而是附有一定条件的暂时停止起诉的程序,暂缓起诉因此并不是一个程序上的终局性处理决定,当考验期满后,它有可能导致起诉和不起诉两种结果,因此它只是阶段性的处理结果。暂缓起诉制度体现了起诉便宜主义(机会原则),有助于刑罚功能的实现,从而真正体现惩罚与宽大相结合的刑事政策;从有效追究犯罪、合理配置司法资源以及公务角度出发,暂缓起诉制度的确立意义重大。
对于已构成犯罪并符合条件的未成年被告人先暂不起诉,设置一定的考察期,让其继续就业或就学,对其进行考察帮教,待考察期满后再根据犯罪事实、情节、悔罪、悔改情况(即结合其在考察期的表现)予以不起诉。使其在良好的社会大环境中,自觉改正,同时通过有效的社会监督,用宽大的政策,唤醒其感恩心理,培养其做人良知,使其改邪归正,成为有利于社会、有利于人民的人。此外,暂缓起诉既避免了由于进入监管场所而导致的交叉感染,也遏制了恶性循环的形成,又可以使他们从此慎交朋友,分清是非,做到预防、挽救、教育、感化与打击并举,更好地维护社会的稳定;并且通过对这部分人的处理,还可以感化其他未成年人,使他们充分认识到党和国家对他们的特殊关心和照顾,从而激发他们更好地生活、健康成长。此外,法院对于那些犯罪情节较轻,社会危害性和影响较小,主观恶性不深的未成年被告人极可能最终判决免刑或仅处罚金等的刑罚,从诉讼成本角度来说,实行暂缓起诉制度也可以节约诉讼成本,缩短诉讼时间,从而提高诉讼效率。
(四)实行暂缓判决。目前我国法律还没有暂缓判决的明文规定。暂缓判决是指少年法庭在刑事诉讼活动中,经过开庭审理,对构成犯罪并符合一定条件的未成年被告人,先确定罪名,暂不判处刑罚,同时设置适当的考察期予以帮教矫治,让其在社会上继续学习或工作,考察期结束后,再结合悔罪表现予以判决的一种审判方法。
笔者认为,虽然法律还没有明确规定暂缓判决的地位,但其有明显的法律价值以及社会意义。首先,暂缓判决有利于未成年人刑事案件审判方式的改革。按照现行的审判制度,对那些经开庭审理并已经查明事实的未成年人刑事案件,只能在审理期限内作出有罪或无罪的判决。实行暂缓判决,少年法庭的法官就有时间区别和判断各未成年被告人的不同情况,最大限度地挽救犯罪少年,开辟了一条矫治犯罪少年的新途径。其次,暂缓判决有利于少年法庭法官正确把握和适用自由刑。对犯罪少年适用自由刑是很严厉的处罚方法。鉴于犯罪少年是特殊的犯罪主体,是属于保护和挽救的对象,对他们使用自由刑要慎之又慎。少年法庭的法官除了要追求刑法的一般目的,即保卫社会的政治、经济制度,维护良好的社会秩序外,还要积极实现刑法的特定目的,即矫治未成年人的犯罪行为,消除他们的犯罪意识,保护他们健康成长,这也是联合国《少年司法最低限度标准规则(北京规则)》规定的“双保护原则”的精神。在此,暂缓判决是“寓教于审”的进一步发展,是党和国家对犯罪少年实行“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则在未成年人刑事案件诉讼过程中的具体化。最后,暂缓判决有利于调动未成年被告人改邪归正的主观能动性,变消极地等待判决为积极悔改,发挥家庭、社会在帮助犯罪少年方面的积极性。
(五)实行非刑罚化。当今世界轻刑化已成趋势,长期或者终身的监禁刑以及死刑受到限制或者逐渐被废止,这一趋势尤其突出地体现在各国少年司法制度中。对未成年人违法犯罪案件的处理实行非刑罚化,已经成为许多发达国家的法律共识。一种全新的少年司法理念正在向我们昭示,在现代社会,处理未成年人犯罪案件的根本目标不是惩罚犯罪,而是预防犯罪、减少犯罪。
所谓非刑罚化,是指少年法庭对未成年人犯罪案件裁量刑罚时,不仅考虑犯罪性质、情节以及后果,而且考虑未成年人的生活背景事实和矫治条件等因素,在此基础上作出矫治为目的的处理。非刑罚化要求在对案件作出处理时淡化刑事惩罚色彩,强化教育矫治含量,实现教育为主、惩罚为辅原则。与传统刑法观念相比,非刑罚化体现了新的价值取向,即把对已发生的犯罪的惩罚置于次要地位,而把对失足者的矫治以及对将来犯罪的预防置于首要位置。在现行法律框架内,非刑罚化尚不能导致消除刑罚,但是要求淡化刑罚,要求将刑法的惩罚作用限制在震慑犯罪和保护公共安全所必需的范围内。非刑罚化还倡导以非监禁刑、免刑代替监禁刑,并积极尝试各种非刑罚处置措施,探索矫治的新途径。
非刑罚化使得未成年人犯罪主体以及主观方面的特殊性在刑法裁量过程中得到进一步重视,使得案件处理更为公平、公正。非刑罚化背景下的未成年刑事审判,不仅在传统刑法理论层面上考察犯罪的主观、客观方面,而且十分重视主体本身以及主观恶性的特殊性。未成年人犯罪与成年人犯罪之间存在质的区别,很大程度上表现为主体和主观恶性的不同。而主体、主观方面的特殊性必然影响到犯罪客观方面,其中较为典型的情况如强索类抢劫犯罪案件,这类案件外观上符合刑法所规定的抢劫罪主观客观要件,而实际上这类犯罪的主观恶性明显轻于一般抢劫。故少年法庭在处理这类犯罪时,应十分重视主体以及主观恶性的特殊性,从而处以较轻刑罚,有时甚至突破了刑法条文的字面规定(包括是否定罪、此罪彼罪、犯罪情节以及法律适用等)。由于非刑罚化背景下的审判十分注重未成年人犯罪主体和主观恶性的因素,不仅是确保了教育矫治的针对性,而且使案件的处理更为公平、公正。
进入21世纪,社会的发展更注重整体和谐性,要求我们在面临一些复杂的社会问题时不能只顾一点而忽略整体、不能只顾眼前而忽略长远考虑。在预防犯罪以及通过法律体系解决未成年人犯罪问题时更要把握这一原则。由于未成年司法程序所具有的教育属性,更强调司法人员应对未成年罪犯抱有爱心,使其相对于一般刑事司法程序独具特色。构建未成年人法律体系是社会和谐发展的需要,这就要求我们在总结经验的基础上,加强调查研究工作,完善相应法律法规。在新的法律法规中应尽一步凸现未成年人司法程序的教育职能,以教育为主、惩罚为辅的原则为指针来设计所有的程序,开展司法活动。同时,法院特别是少年法庭要不断总结审理未成年被告人案件的经验,更好的发挥庭审的教育职能,预防失足少年重新犯罪;要探索未成年人刑事案件非刑罚处罚的多样化,充分发挥家庭、学校、社会各界对青少年的帮助教育作用,使更多的未成年罪犯走向新岸,成为社会主义事业的建设者。

下载地址: 点击此处下载

北京市财政局关于印发国营工业企业按销售收入一定比例提取补充国家流动资金有关财务处理办法的通知

北京市财政局


北京市财政局关于印发国营工业企业按销售收入一定比例提取补充国家流动资金有关财务处理办法的通知
北京市财政局




市属各工业总公司(局、办)各有关企业:
为贯彻落实市人民政府《关于进一步搞好国营大中型工业企业的若干政策的通知》,现对我市国营工业企业按销售收入一定比例提取补充国家流动资金的财务处理办法规定如下:
一、凡转换经营机制试点协议书中允许按产品销售收入1%提取补充国家流动资金的企业,可以按协议条款规定在承包期内提取补充国家流动资金。已经按照市财工(1991)1989号、(91)京银发字第279号文件执行按产品销售收入1%补充国家流动资金的12户大中型
骨干企业,不再重复提取补充国家流动资金。
二、转换经营机制试点协议中规定,需要根据企业承受能力报经批准才能提取补充流动资金的企业,需由企业提出申请,提取年限和比例,由财政分局核转市财政局批准。
三、企业提取补充流动资金在企业销售收入中列入,做增加国家流动资金处理。借(减):销售——产品销售(销售及其它费用)贷(增):流动基金——国家流动销售基金,并在会工表16行内反映当期及累计提取的数额。
四、承包期间实行承包上交财政收入的企业,如因提取补充国家流动资金而减少上交或影响企业未完成当年承包指标的部分,经同级财政部门批准,可视同完成不补。实行工资总额与经济效益挂钩的企业(实行双率挂钩和减亏承包企业除外),因此减少实现利润,使工资总额下浮或减
少新增效益工资的,经同级劳动,财政部门批准,可部分或全部视同(具体考核办法另定)。
五、根据财政部、国务院生产办公室、中国人民银行(91)财工字第459号文件第五条规定,转换经营机制试点企业,在承包期内,如企业自有流动资金占定额流动资金的比重达45%时,应立即停止执行按产品销售收入提取补充国家流动资金的办法。
六、企业主管部门接到本办法后,要抓紧落实,积极帮助企业切实加强流动资金管理,不断提高资金使用效果。



1992年3月3日

关于印发《景德镇市重大建设项目稽察实施办法》的通知

江西省景德镇市人民政府


关于印发《景德镇市重大建设项目稽察实施办法》的通知

景府发[2006]15号



各县(市、区)人民政府,市政府各部门,市直有关单位:
   《景德镇市重大建设项目稽察实施办法》已经2006年8月16日市政府第46次常务会议审议通过,现印发给你们,望认真遵照执行。



二OO六年八月二十四日

景德镇市重大建设项目稽察实施办法



第一章 总则



第一条 为了加强对重大建设项目的监督管理,确保建设工程质量和建设资金的安全和合理使用,提高投资效益,经市政府批准,市发展和改革委员会(以下简称市发改委)成立了景德镇市重大建设项目稽察办公室(以下简称市稽察办),负责组织对全市重大建设项目进行程序性稽察,对建设过程的主要环节和主要方面进行监督检查。为进一步规范重大建设项目稽察工作,保证稽察工作客观、公正,提高稽察工作的效率和质量,根据国家、省有关法规,结合我市具体情况,制定本办法。

第二条 本办法所称重大建设项目,是指国家、省、市政府出资(融资)的,利用国债或其他政策性资金的,利用国际金融组织或外国政府贷款的,总投资在100万元以上的建设项目;对国民经济和社会发展有重大影响的其他建设项目。

第三条 市稽察办负责承办本市区域内的重大建设项目稽察的组织工作,市政府部门和市直单位要积极支持,配合市稽察办工作,为稽察人员开展稽察工作提供必要的工作条件。

第四条 市重大建设项目稽察,应建立相关监测和重大事项报告制度,实行现场稽察与平时监控相结合;建立举报制度,充分发挥社会监督作用。

第五条 市重大建设项目稽察工作坚持依法办事,客观公正,实事求是的原则,不干预被稽察项目单位的日常业务活动和经营管理活动。

第六条 市稽察办开展稽察工作所需业务经费由市财政列入年度预算专项拨付。



第二章 稽察内容



第七条 市重大建设项目稽察的内容包括:审批程序稽察、项目法人稽察、勘察设计稽察、工程招投标稽察、开工条件稽察、施工和工程进度稽察、设备材料采购稽察、工程监理稽察、工程质量稽察、资金使用和概算控制稽察、投资环境稽察、竣工验收稽察和项目效益稽察等。

第八条 审批程序稽察。主要内容包括:项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告、竣工验收是否经过审批、审批程序是否符合国家有关规定。

第九条 项目法人稽察。主要内容包括:项目法人责任制是否落实,组织机构是否符合国家的法律及有关规定;项目法人的各项规章制度是否健全,执行是否严格;目标管理责任制是否落实。

第十条 勘察设计稽察。主要内容包括:勘察设计单位的资质是否符合有关规定;勘察设计的深度和质量是否满足要求;设计依据、标准、规范、定额等是否严格执行国家有关规定,设计变更是否按规定进行报批;对勘察设计单位的设计质量和信誉以及服务水平进行评价。

第十一条 工程招投标稽察。主要内容包括:建设项目的勘察、设计、施工、监理单位的选择以及主要设备、材料的采购是否进行了招投标,招投标运作是否规范;是否符合有关法规;签订的各种协议和合同是否严密、可靠、规范;有无中标后进行转包、违法分包等问题。

第十二条 开工条件稽察。主要内容包括:项目资本金及其它建设资金的落实、施工组织、设计大纲的编制、主体工程(或控制性工程)施工招标、设计图纸交付、协议的签订、监理招标、征地拆迁以及三通一平工作,需要的主要设备和材料的订购等开工条件是否具备。

第十三条 施工和工程进度稽察。主要内容包括:施工单位的资质是否符合有关规定,施工技术方案和施工机械设备、技术人员、施工方法、安全控制、设备材料使用、工程进度是否符合合同要求;对施工企业的施工质量、总体水平和信誉进行评价。

第十四条 设备材料采购稽察。主要内容包括:设备材料的采购合同,尤其是引进国外成套设备和关键设备的合同是否严密、可靠,是否符合国家和省、市有关规定,合同执行情况如何;对设备材料厂家和供应商信誉进行综合评价。

第十五条 工程监理稽察。主要内容包括:监理单位的资质是否符合有关规定,现场监理人员的数量和素质以及监理手段是否满足工程建设的要求;监理工作是否规范;对监理单位信誉进行综合评价。

第十六条 工程质量稽察。主要内容包括:项目、施工、监理单位的质量管理体系是否建立和健全,质量责任制是否落实;工程质量是否符合设计要求,是否出现过质量事故;是否存在瞒报工程质量事故和在工程质量事故处理中弄虚作假的现象。

第十七条 资金使用和概算控制稽察。主要内容包括:项目单位的财务制度是否健全,财务管理是否规范;项目的资金来源是否符合有关规定,资金到位情况如何;资金的使用是否符合概算有关规定,支付是否按照合同执行;概算控制措施是否落实,概算审批和调整是否符合国家、省有关规定;有无擅自截留、挪用、挤占资金和损失浪费问题。

第十八条 投资环境稽察。主要内容包括:各个部门和各个方面有无对建设项目乱收费、乱摊派、乱集资的现象,有无以各种借口干扰、影响项目建设的情况,项目所在地政府是否为项目及时提供各种服务,是否及时解决项目建设中出现的有关问题,有无推诿扯皮现象。

第十九条 竣工验收稽察。主要内容包括:竣工验收是否符合国家和省有关规定和验收标准,主要结论和意见是否符合实际情况。

第二十条 项目效益稽察。主要内容包括:项目建设的经济效益和社会效益是否达到了可行性研究报告预定的目标。项目建设对环境的影响是否控制在国家有关环保规定的范围内。



第三章 稽察工作程序



第二十一条 确定稽察项目。市稽察办根据项目审批情况,在可行性研究报告批准后立即介入对项目的跟踪监督和服务,并以文件形式下达项目稽察要点,做到稽察工作事前介入。稽察项目主要从市级建设项目中选择确定。

第二十二条 建立项目档案和数据库。稽察项目名单确定后,应建立项目档案和数据库。市稽察办负责收集开展项目稽察工作所需的有关资料和数据。

第二十三条 制定项目稽察提纲。稽察提纲应根据稽察的任务和重点,逐项列出稽察的具体内容,应当具有可操作性,能够指导实际稽察工作。

第二十四条 现场稽察。市稽察办工作人员及专家根据稽察工作计划安排的需要,深入项目现场。按照稽察提纲内容进行实地稽察。

第二十五条 编写和提交稽察报告。每次稽察结束后,市稽察办应及时编写和提交稽察报告。
稽察报告的主要内容应包括:项目基本情况,存在的主要问题(或经验),相关建议等。
稽察报告要求事实清楚、数字准确、依据充分、结论客观公正。稽察报告经市稽察办负责人审核后,报市发改委领导,经市发改委领导批准后,印发给被稽察单位并抄报市政府和抄送有关部门。项目存在重大问题的应及时上报市政府和省稽察办。

第二十六条 下达整改通知。每次稽察结束后,对存在较严重问题的项目,下达整改通知,督促项目整改。整改通知以市发改委的名义下发。整改通知的主要内容应包括,项目存在的主要问题,整改措施和处理意见。

第二十七条 复查验收。市稽察办应适时组织稽察人员对项目整改情况进行复查,并提出复查报告。复查报告报市发改委领导审核。复查验收合格后,项目稽察工作结束。

第二十八条 总结表彰。对项目建设管理规范、成绩突出的,市稽察办应提请市发改委报市政府进行表彰。

第二十九条 立卷和归档。项目稽察材料、凭证、稽察报告、整改通知、复查报告,应根据档案管理的有关规定进行分类、整理,集中立卷和归档。根据情况还应将有关资料抄送有关部门。



第四章 稽察工作方法



第三十条 根据实际情况,对市重大建设项目的稽察,可实行经常性稽察、重点稽察、专项稽察、现场稽察和跟踪监测等方式。

第三十一条 根据项目的进展情况和特点,现场稽察可以采取对项目建设进行全面稽察的方式,也可以采取对项目建设的某一方面或几个方面进行重点稽察的方式。

第三十二条 现场稽察工作主要采取听、看、查、核、谈的方式,对重要的证词、证据可以进行录音、复印、拍照和摄像。具体方式为:
(一)听取项目主管单位、项目建设单位以及设计、施工、监理等单位对项目建设过程的情况汇报。
(二)查阅项目的有关文件和资料,包括向有关部门调查核实项目的有关审批文件、设计资料、设计图纸,招投标的有关文件、资料和签订的各种合同,建设项目的财务报表、会计帐薄、会计凭证,项目单位的各项规章制度,监理日记和监理报告。
(三)实地查看工程质量和现场管理情况,查看有关质量检测机构和检测设备的情况,必要时可以进行抽样检验。
(四)核实有关情况,包括向有关部门调查核实项目的资金来源和资金使用情况,勘察设计、施工、监理单位的资质、合同执行、现场服务和信誉情况。
(五)与参建单位的有关人员座谈,或多方面了解情况。

第三十三条 根据需要可以与监察、财政、审计、金融、建设等有关部门组织联合稽察组对某些项目进行稽察,也可以聘请有关专业技术人员参与稽察,或者委托有资质的机构对某项内容进行检验和鉴定。

第三十四条 稽察结束,稽察组应向项目建设单位再次核实情况,确保稽察的准确性,并与项目主管部门或县(市、区)分管领导交换意见,通报稽察情况。



第五章 市稽察办的职责及稽察人员的权利、义务和责任



第三十五条 市稽察办的主要职责:
(一)根据国家有关法律、法规和方针、政策,研究制定我市重大建设项目稽察的具体规定和稽察人员管理办法,确定提出有关项目监管的政策建议;
(二)提出项目稽察计划,进行项目稽察;
(三)负责稽察工作的组织和稽察人员的派出、培训及管理工作;
(四)负责稽察报告的汇总、审核,下达整理意见,并监督落实;
(五)负责与各县(市、区)及有关部门的联络和协调工作;
(六)承办国家发改委、省发改委及市政府交办的其他工作。

第三十六条 稽察人员依法执行公务受法律保护,任何组织和个人不得拒绝、阻碍稽察人员依法执行公务,不得打击报复稽察人员。稽察人员开展稽察业务时具有以下权力:
(一)可以要求项目建设单位提供与稽察有关的文件、资料、数据,查阅项目单位的会计帐簿、会计凭证等财务资料,必要时可以对有关人员进行质询;
(二)可以向项目参建单位、设备材料供应商以及与建设项目有关的企事业单位调查和了解有关情况,必要时可查阅这些单位的会计帐簿、会计凭证等有关资料;
(三)根据工作需要,可以经市稽察办商请有关部门提供相关资料;
(四)可随时进入施工、仓储、办公、检测、试验等与项目建设有关的场所和地点进行现场查验和取证;
(五)监督项目初步设计审查、施工图设计审查、招投标、竣工验收等重大活动,参加项目建设有关重要会议。

第三十七条 稽察人员应履行以下义务:
(一)依法行使职责,坚持原则、秉公办事,自觉维护国家利益;
(二)自觉接受人民群众监督,不越权干预项目单位的正常建设活动;
(三)认真进行稽察工作,保证工作质量和效率,及时完成稽察任务;
(四)客观公正,实事求是地反映项目建设的情况和问题;
(五)对建设单位反映的需要上级部门解决和协调的问题,应及时向有关部门反映,帮助解决;
(六)办理稽察事项时,与被稽察单位或者稽察事项有利害关系的,应当回避;
(七)保守国家秘密和被稽察单位的商业秘密。

第三十八条 稽察人员应当严格遵守廉洁自律的有关规定,自觉防止各种违规违纪行为。

第三十九条 稽察人员在稽察工作中成绩突出,为维护国家利益作出重要贡献的,给予奖励。具体办法另行制定。

第四十条 稽察人员有下列行为之一的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)对被稽察项目的重大问题隐瞒不报,严重失职的;
(二)与被稽察单位串通,编造虚假报告的;
(三)干预被稽察单位正常的建设活动,致使其合法权益受到损害的;
(四)泄漏国家秘密和被稽察单位商业秘密的;
(五)违反国家机关工作人员廉洁从政有关规定的。



第六章 被稽察单位的权利、义务和责任



第四十一条 被稽察单位有以下权利:

(一)对稽察中发现的问题,可以向稽察人员进行申辩;对稽察报告和处理意见有异议的,可以向市发改委提出申诉;

(二)发现稽察人员有违纪、违法行为的,有权向市委市政府的有关部门投诉。

第四十二条 被稽查单位履行下列义务和责任:

(一)积极协助稽察人员的工作,如实提供稽察工作需要的文件、资料、数据;

(二)自觉执行市稽察办制定的文件和资料报送制度、项目月信息报表制度、重大事项报告制度等各项规章制度;

(三)以下文件、资料、数据和信息必须及时报送市稽察办:
1、项目建议书、可行性研究报告、初步设计等的总说明、开工报告及各阶段批复文件复印件;
2、咨询单位的项目评估意见,初步设计的专家评审意见;
3、上级有关部门审批的调整项目建设方案,建设规模,建设内容,建设标准,资金来源,投资概算等报告及批复文件复印件;
4、监理月报表和向项目法人的报告;
5、勘察设计、施工、监理等各参建单位的资质和资信证书复印件,各参建单位的基本情况介绍;
6、重大设计变更报告及批复文件复印件;
7、政府质量监督部门的检查验收报告;
8、项目单位编制的年度实施计划、季度、年度会计报表,建设项目基本情况表,项目建设月度报表;
9、审计单位的审计报告;
10、有关竣工验收的文件复印件;
11、市稽察办要求报送的其他资料。

(四)下列重大事项必须及时报告市稽察办:
1、项目初步设计和概算调整审查;
2、项目招标、评标;
3、项目单位领导班子成员的变动;
4、勘察设计、施工、监理单位的变更以及不合格施工队伍的清除出场;
5、重大质量,安全事故;
6、项目竣工验收;
7、其他相关的重大事项。

第四十三条 被稽察单位接到整改通知后,应当认真按照通知要求进行整改,切实解决项目建设中存在的问题,并按要求上报整改报告。

第四十四条 被稽察项目及有关单位和个人有下列行为的,对其主要负责人和直接责任人,提请有关部门或地方给予行政或纪律处分;构成犯罪的,移交司法部门追究刑事责任:
1、违反本实施办法有关规定的;
2、拒绝、阻碍稽察人员执行任务或者打击报复稽察人员的;
3、向稽察人员行贿,影响稽察人员公正履行职责的。



第七章 对违规、违纪及违法问题的处理



第四十五条 针对稽察过程中发现的问题,由市发改委依据有关规定作出处理决定,构成违法、违纪的,向有关部门提出处理意见或建议。

(一)对项目法人存在的违反国家和省、市基本建设有关规定的,根据情况轻重作出以下单项或多项处理:
1、责令限期整改;
2、通报批评;
3、建议有关部门对项目单位领导班子作出调整或重组;
4、建议有关部门暂停拔付建设资金;
5、建议金融机构停止贷款,对严重违规有可能造成贷款损失的,还可提前收回贷款,并追究项目法人相应的法律责任;
6、暂停项目建设;
7、暂停所在县(市、区)部门新项目的审批;
8、对在违规操作中的非法所得,建议有关部门进行处罚,并将罚没款上缴国库。
对稽察中发现的涉及其他部门和地方职责权限的问题,移交有关部门和地方处理,有关部门和地方应将处理结果及时反馈市稽察办。

(二)对勘察、设计、施工、监理单位,主要材料与设备供应商,总承包单位及有相关中介机构,在项目前期和建设过程中违反国家和省市有关规定,负有相关责任的,可视情节轻重做出下列单项或多项处理:
1、责令限期整改;
2、通报批评;
3、责成项目法人撤换相关单位,依法重新进行招标;
4、建议有关部门依法责令其停业整顿、降低其资质等级直至吊销营业执照;
5、建议有关部门对负有责任的执业注册人员责令其暂停执业;吊销执业注册证书,一定时期内不予注册;情节特别恶劣的,终身不予注册;
6、建议工商行政管理部门依法吊销其营业执照;
7、建议有关部门依法予以其他相应的行政处罚。

第四十六条 对违规、违纪及违法问题的处理,实行分工负责和处理结果反馈报告制度,按照“谁主管、谁负责”的原则,对有些问题可由项目主管部门按职责进行核实处理,处理结果应及时反馈给市稽察办。对稽察中发现的重大和复杂问题,可由市发改委组织其他有关部门参加的联席会议进行研究;构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。



第八章  附则



第四十七条 市稽察办除对以上重大建设项目进行稽察外,还应承办上级交办的项目稽察以及对群众举报确需稽察的项目进行稽察。

第四十八条 各县(市、区)发改委对本级政府出资、融资的建设项目的稽察,可参照本办法执行。

第四十九条 本办法由市发改委负责解释并组织实施。

第五十条 本实施办法自2006年10月1日施行。