国务院法制办公室


国务院法制办公室对《关于请答复农村村民建住宅占用耕地收取耕地开垦费有关问题的函》的复函

（2003年5月28日中华人民共和国国务院法制办公室文件国法函〔2003〕179号公布 自公布之日起施行）



农业部：

你部《关于请答复农村村民建住宅占用耕地收取耕地开垦费有关问题的函》（农经函[2003]2号）收悉。经研究，提出以下意见，供参考：

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十六条关于“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费”的规定，市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位是负责开垦耕地的义务人，耕地开垦费不宜向农民个人收取。



附：农业部关于请答复农村村民建住宅占用耕地收取耕地开垦费有关问题的函

（2003年5月8日农经函[2003]2号）

国务院法制办：

我部在办理国务院领导交办的农民负担信访问题过程中，有关部门对耕地开垦费向谁收取存在不同看法。具体情况如下：

四川省合江县农民反映，该县九支镇国土所2001年向建房占用耕地的农村村民个人，每平方米收取耕地开垦费15元。对农村村民建住宅占用耕地的，耕地开垦费如何收取、向谁收取，四川省没有规定。为此，四川省国土资源厅向国土资源部作了《关于〈土地管理法〉第三十一条占用耕地的单位是否包括个人的紧急请示》，国土资源部办公厅2001年7月3日以国土资厅函[2001]165号作出答复：“《土地管理法》规定，农村村民建住宅，应当符合土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。确实需要占用耕地的，应当执行《土地管理法》占用农用地和耕地的有关规定，履行补充耕地的义务”。根据这一答复，合江县规定，农民建房确需占用耕地的，每平方米先预交耕地开垦费15元，待农民将原宅基地还耕或开垦相同面积的耕地后，全额退还所收取的耕地开垦费。

对这个问题，国务院价格主管部门则认为，耕地开垦费应向农村集体经济组织收取，不应向村民个人收取。

为了尽快落实领导交办的信访事项，也便于地方有所遵循，按照国家法律法规规定，农村村民建住宅占用耕地，耕地开垦费是向农村集体经济组织收取，还是向村民个人收取，请研究后给予回复。


　　　　　　　　　　　　　　分析农村纠纷行政解决机制

　　　　　　　　　　　　　　　北安市人民法院 钱贵

　　我国农村纠纷的行政解决机制主要是指行政机关根据法律、法规的明确授权，对特定的民事争议和行政争议采取裁决、调解、复议等方式予以解决的机制。从目前情况来看，我国行政机关在解决农村纠纷的范围、方式、组织与程序等方面具有如下特点：
　　第一，行政解决机制在处理范围上具有特定性。我国法律对行政机关解决农村民事纠纷的范围采取的是法定列举的模式。只有相关法律、法规明确规定行政机关具有对特定民事纠纷的处理权时，该行政机关才有法定的处理权；如果没有法律规定的授权，行政机关就不享有法定的处理权。农村行政争议与一般的行政争议一样，在纳入行政复议范围的问题上，也具有范围的特定性。如我国《行政复议法》规定，只有具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益时，才可以单独依法提起行政复议。而对于规章以下的抽象行政行为则必须是附带的情况下才可以提起。《行政复议法》还明确列举了不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理时，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼，不得提起行政复议。
　　第二，行政解决机制在处理方式上具有多样性。我国有关法律在行政机关解决纠纷的处理方式上往往具有很大的概括性，一般只是概括性地规定“由人民政府处理”（《土地管理法》第16条）、“由当地县级或者乡级人民政府依法处理”（《森林法》第17条）、“由有关人民政府处理”（《草原法》第16条）等。当然，也有一些法律明确规定了具体的处理方式，如《水法》第56条、第57条分别规定了“由上一级人民政府裁决”和“申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解”的纠纷解决方式。对于法律只概括性规定由行政机关“处理”或“依法处理”的情形，事实上行政机关就具有了处理方式的选择权，可以采取具有强制性的“裁决”、“责令”、“确定”等处理方式，也可以采取非强制性的“调解”等处理方式。因此，行政机关处理农村的民事争议在手段上具有多样性，既可以采取强制性的手段，也可以采取非强制性的手段。
　　第三，行政解决机制在处理主体上具有法定性。在我国具有特定民事争议处理权的机关一般为人民政府，而不是人民政府的组成部门。比如，单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理（《土地管理法》第16条）；单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理（《森林法》第17条）等。可见，对民事争议的处理主体具有明显的法定性，且法律将纠纷的处理权主要赋予了人民政府。在农村行政纠纷的解决上，不管是村民自治权纠纷，还是可以纳入行政复议的纠纷，其在纠纷解决主体上也明显具有法定性。
　　第四，行政解决机制在处理程序上一般具有前置性。我国有关法律在解决自然资源所有权或使用权的民事纠纷时，往往规定了先由纠纷的当事人协商处理，协商不成的，再由人民政府处理，对人民政府处理不服的，还可以依法向人民法院提起诉讼。如《土地管理法》第16条、《森林法》第17条都有类似的规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”另外，《行政复议法》第30条还明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”由此看出，在涉及自然资源所有权和使用权的行政纠纷上，也是采取行政解决强制前置制度。
　　第五，行政解决机制在处理效力上一般具有非终局性。在现代社会中，解决纠纷的终局性机关应当是法院，而不是行政机关。司法最终原则是现代法治国家的一项基本原则，它要求一切法律纠纷都应通过法院的诉讼程序解决，法院对于纠纷及相关的法律问题有最终的裁决权。公民、法人及其他组织的权利是否受到侵害属于法律争议，不管其是民事争议，还是行政争议、刑事争议，都应当由法院作出最终裁判；公民、法人及其他组织都有请求法院裁判之权利。我国行政机关在解决纠纷的功能定位上，基本体现了司法最终的原则，在法律授予行政机关处理特定范围的民事争议权限的同时，基本都规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”
　　行政争议的解决往往也遵循司法最终的原则，如《行政复议法》第30条第1款虽然明确规定了复议前置的情形，但仍然规定“对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。